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行政复议范围在哪里 应根据复议请求而确定

  新行政诉讼法实施以来,行政复议机关在行政诉讼中的角色也在发生变化,面对行政复议申请人通过一个行政行为提出多种行政复议请求的新形势,行政复议决定应如何做到定纷止争的同时接受司法机关的审查,是对未来财政部门依法行政更高一级的要求以及更现实的考虑。对于分析行政复议申请人真实诉求,并加以区分处理,也是新形势下财政部门复议机关面临的新考验。

基本案情

  申请人向某财政部门(以下称被申请人)申请公开,依据某文件,某市国有集团有限公司(A公司)转让其所持某股份有限公司(B公司)国有控股股权《转让收入的收取及使用管理的报告》。被申请人作出《政府信息公开告知书》(以下简称《告知书》),根据《政府信息公开条例》第二十一条第(三)项的规定告知申请人,申请人申请公开的信息不属于其公开权限范围,建议申请人向某市国有资产监督管理委员会申请公开。申请人对《告知书》不服,向行政复议机关申请行政复议。

  申请人认为,首先,依据《企业国有资产监督管理暂行条例》等相关规定,被申请人应当审核被改制企业(B公司)的《企业改制方案》,并依据方案确定的收入、支出金额,履行法定职责,管理转让国有资产的收入和支出。其次,被申请人未参与审核《企业改制方案》,而该方案是被申请人管理国有资产收入与支出的依据。申请人提出三项复议请求:一是确认被申请人作出《告知书》违法并予以撤销;二是,依据《企业财务通则》相关规定,依法确认被申请人未参与审核B公司《企业改制方案》,行政不作为;三是对一份规范性文件进行合法性审查。

  行政复议机关认为:根据《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》第七条的规定,被申请人不是A公司转让B公司股份的审核主体,其在履行职责过程中并未制作或者获取申请人申请公开的信息,被申请人告知申请人该信息不属于其公开权限范围并无不妥。但是,《告知书》具体答复内容未援引所依据的法律法规条款,法律适用存在一定瑕疵。而且,《告知书》未告知申请人能够确定的该信息公开机关的联系方式,不符合《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定。对于申请人提出的第二项复议请求,该请求与被申请人作出政府信息公开告知这一具体行政行为无关,不属于本次行政复议的受理范围,依法应予驳回。另外,申请人要求进行合法性审查的规范性文件不是被申请人作出《告知书》的依据,申请人申请对其合法性进行审查,不符合《行政复议法》第七条的规定。综上,行政复议机关决定作出行政复议决定,确认被申请人作出的《告知书》违法,并驳回申请人其他复议请求。

  申请人对复议决定不服,向法院提起诉讼。经过审理,一审法院认为,复议机关受理行政复议申请、作出行政复议决定时,应当根据行政复议请求确定审查范围,本案中,并无证据证明申请人仅针对《告知书》提起行政复议申请,复议决定仅以申请人复议申请第二、第三项复议请求与《告知书》无关,驳回了其相应复议请求,缺乏事实及法律依据。基于此,一审判决撤销行政复议决定,责令对申请人的行政复议申请依法重新作出处理。

焦点问题评析

  (一)信息公开类复议案件中的“行政不作为”问题

  通常讲,行政机关作出的政府信息公开告知书只是对申请人信息公开申请的答复,该行为与被申请人是否履行相应职责没有必然的联系,但是申请人在提出行政复议申请时提出要求确认被申请人存在相关不作为行为的请求,复议机关应该如何处理?

  本案中,行政复议机关经审查后认为,申请人提出的有关“被申请人行政不作为”的复议请求,与被申请人作出《告知书》行为无关,因此,认定该请求不是本次行政复议范围,并驳回了申请人的该项请求。一审法院在审理时则认为,行政复议机关应根据复议请求确定行政复议审查范围,没有证据证明申请人仅是对《告知书》不服提出的行政复议申请,因此,复议机关认定申请人有关“行政不作为”的请求与《告知书》无关,并驳回相应请求的复议决定缺乏事实及法律依据,责令对申请人的复议申请重新作出处理。

  从一审法院判决可以看出,法院认为,对于复议申请的处理,不能只审查行政行为,还要对应行政复议请求。申请人对于《告知书》不服的请求对应的是撤销《告知书》,申请人同时认为被申请人存在行政不作为,对应的请求是要求复议机关对“不作为行为”进行确认。因此,复议机关不能仅以《告知书》与“行政不作为”无关不予审理“行政不作为”。

  (二)信息公开类复议案件中的“附带规范性文件合法性审查”问题

  根据《行政复议法》第七条的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。该条款适用的前提是:行政机关作出的具体行政行为依据了相关规定,申请人对具体行政行为不服时,可以一并要求对具体行政行为作出时依据的相关规定进行合法性审查。

  本案中,被申请人作出的具体行政行为即《告知书》,被申请人作出《告知书》的依据是《政府信息公开条例》第二十一条第(三)项的规定,而申请人要求审查的规范性文件并非《告知书》作出的依据。因此,行政复议机关认为申请人的该项请求不符合法律规定,对此予以驳回。但是,法院认为,行政复议机关应该在明确的复议审查范围的基础上,相应地对申请人要求附带审查的规范性文件进行审查。如本案能确定,申请人曾要求被申请人履行法定职责而被申请人未履职,附带审查规范性文件所依附的主行为也可能是被申请人不履职行为,复议机关就要比对被提出审查的规范性文件内容与行政机关的“告知行为”和“不作为”行为间的关系,并相应地作出处理。

办案体会

  (一)财政部门应当严格按照法律规定作出行政行为。首先,财政部门应当对拟作出的行政行为的合法性进行充分认识。对于一个行政行为,其合法性体现于实体问题上有法可依,作出程序和形式符合法律规定。就本案而言,虽然财政部门在作出信息公开告知书时事实上已经将申请人申请公开信息涉及的核心问题进行了告知,也同样明确了相关信息的公开机关,但是对于作出相应结论的依据,也应当在信息公开告知书中告知申请人,做到实体问题有法可依。其次,对于可以明确确定的信息公开机关,应当严格按照《政府信息公开条例》规定的告知内容,告知申请人机关名称、地址和联系方式,做到作出行政行为的形式符合法律规定。

  (二)复议机关应当适应新形势,不断总结案件办理中的经验教训。随着国家法治进程的深入推进,司法审判机关对于行政机关作出行政行为合法性的审查标准也提出了更高的要求。在这种大背景下,行政相对人提出的行政复议申请,已不仅局限于“一个行为对应一个申请”的情形。申请人对“复议纠错”的期待越高,复议机关担负的责任也越重大。申请人的期待往往体现于在一个复议申请中提出多种诉求,其诉求中掺杂着一个或者多个与原行政行为相关的行为,申请人期待通过一次复议申请,达到解决其根本诉求的目的。这就要求复议机关在进行行政复议审理时不能仅局限于对一个行政行为的审查,还要全面结合申请人纠纷背景,分析申请的真实诉求,并结合法律规定,对申请人的诉求一一进行回应。对于经过司法审判的案件,财政行政复议机构应及时总结经验教训,不断完善行政复议审理思路,树立新形势下的财政复议案件审理新标准。

  (三)财政部门应当切实加强与申请人沟通,避免误会与行政资源的浪费。增强与申请人的沟通,是财政部门依法行政的立足点。财政部门的依法行政要建立在与申请人及时、有效沟通的基础上进行,实践中,很多行政纠纷源于行政相对人对于行政行为的误解,工作中的“文来文往”并不能解决百姓实际疑惑,一个信息公开答复往往是另一个信息公开申请的原因,造成这些问题的原因来自于缺乏有效的沟通。财政部门在作出行政行为时,如果能本着解决实际问题的原则,切实考虑行政相对人的情况与诉求,做到有效的沟通,作出某一行政行为时可能花费的时间相对长,但从长远考虑,可最大程度地避免有限行政资源的浪费。

 

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