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坚定推进PPP立法 保障PPP模式规范运用

  PPP立法是进一步明确PPP模式的法律地位,规范具体操作流程,做好与相关法律和现行制度的衔接,厘清部门工作职责,明确参与各方权利义务,保障各方权益的必由之路。

  河南省2014年开始在全省范围内推广运用PPP模式,各项工作有序推进,取得积极成效。截至2017年4月底,全省PPP入库项目855个,总投资10112亿元,涉及市政、交通、水利等18个领域,共有185个项目落地实施,总投资2959.15亿元。入选财政部示范项目65个,总投资1113.85亿元,已落地项目52个,总投资947.6亿元。但是,PPP工作推进中仍然存在对PPP模式的定位和认识有待深化,具体操作不够规范,行业发展尚不均衡,市场主体有待进一步培育等问题。只有将PPP模式运用上升到法律层面,对其创新公共服务供给机制的地位和作用予以确认,才能凸显PPP模式风险分担、激励相容、全生命周期管理等核心特征,真正实现政府职能转变及公共服务供给质量和效率的全面提升。

明确PPP模式工作机制

  河南省高度重视PPP模式的运用,省财政厅设立了PPP项目库,向市、县征集PPP项目储备入库,并向社会公开推介,吸引了众多有实力的社会资本方和金融机构进入,带来了先进的项目建设运营经验,缓解了相关领域项目建设的“资金荒”,提高了公共服务供给质量和效率。规范的PPP工作机制是吸引民间资本进入、提高项目落地效率的基本保障,PPP立法应当将政府牵头、部门联动、上下配合的工作机制予以明确。2014年河南省成立PPP模式推广运用工作领导小组,领导小组设在财政厅,具体履行政策制定、业务指导等职责,并会同有关部门加强对项目运营的监督指导。发展改革、住房城乡建设、交通运输等行业主管部门在职责范围内负责做好各自行业项目的开展工作,参与项目过程管理,依法履行监管职责。省财政厅成立PPP管理中心,作为推广运用PPP工作的操作平台。同时,各市、县也参照省里工作机制,建立市、县PPP工作推进机制,省、市、县三级联动工作机制体系已经建立。以省直项目国道107改线官渡黄河大桥为例,该项目由省发改委对该项目立项,交通厅作为行业主管部门组织编制物有所值评价、财政承受能力论证及实施方案,省财政厅对该项目物有所值评价和财政承受能力论证报告进行论证,批复同意采用PPP模式运作项目,省政府授权省发改委对实施方案进行论证批复,土地、环保、住建等部门对该项目相关手续进行批复,政府各个部门尽职履责,合力推动项目加快落地。

明确物有所值评价和财政承受能力论证的法律地位

  在推广PPP模式过程中,如何判断一个项目能否采用PPP模式,政府是否能够承担财政支出责任,是当前政府、社会资本方、金融机构等相关各方普遍关心的问题。河南省PPP模式推进中,每一个项目必须开展物有所值评价和财政承受能力论证,这是判断项目是否能够采用PPP模式以及政府财政支出责任的前提条件,PPP立法应当对“两个论证”的法律地位和作用予以明确。PPP项目开展物有所值评价是判断项目是否采用PPP模式实施项目的重要内部评价程序,只有通过物有所值评价,与政府传统项目运作模式相比能够降低项目全生命周期成本,才可以采用PPP模式,这是实施PPP项目的逻辑起点。同时,财政承受能力论证是项目风险识别和政府债务风险防控的“安全阀”,对每个项目都是必要的。比如回报机制为使用者付费的PPP项目,随着市场条件的变化,也有可能变成可行性缺口补贴甚至政府付费。一些使用者付费的PPP项目涉及政府性基金预算,如高速公路通行费、污水处理费等,实际上是纳入政府性基金预算实现收支两条线管理。只有通过财政支出责任识别才能判断政府是否在项目中承担财政支出责任。

构建完善的PPP合同体系

  构建PPP模式健康持续发展的长效机制,做好PPP项目,使社会资本方吃上“定心丸”,核心是政府和社会资本双方按照平等协商原则订立PPP合同,明确责权利关系,保障社会资本获得合理收益。结合河南省PPP工作实践, PPP立法应当考虑从以下几方面完善PPP合同订立、履行的相关规定:一是明确合同签订的程序,PPP合同签订前,项目实施机构应将合同文本提交行业主管部门、财政部门、政府法制部门等相关职能部门审核后,报本级政府批准。二是明确合同的基本条款,体现平等合作、风险分担、全生命周期管理、合理收益回报等PPP显著特征。特别是社会资本方及金融机构最为关心的项目回报问题,立法应当在明确PPP项目合理回报机制的同时,规定PPP合同应当约定社会资本方取得收益的方式、标准等内容。三是明确合同性质及争议解决机制,保障合同双方平等的法律地位。PPP合同的法律性质决定了签约双方的地位、权利和义务分配,决定了法律适用规则和纠纷解决的途径。平等合作是PPP的核心要义,PPP立法应当确认PPP合同签订双方平等的法律地位,明确发生争议可以依法提起民事诉讼或仲裁,才能真正消除社会资本后顾之忧,实现政府和社会资本的平等合作。

    从河南省的实践来看,PPP立法应该符合PPP实践和改革的需要,对现在已经运作成熟、社会公众普遍接受、已经取得明显效益的项目建设、运营、信息管理等相关方面制度以法律化。此外,为了更好地贯彻落实党中央国务院推广PPP模式的有关精神,落实相关制度规定,建议PPP立法以“政府和社会资本合作条例”为宜,这样更有利于解决目前PPP项目运行中法律适用方面的疑虑,充分发挥法律的规范和引导作用,保障PPP改革任务顺利进行,使PPP项目参与各方有法可依、有法可循。
 

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