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以美国2014年及2008年农业法案为例
简析美国联邦政府对农业的财政投入



        美国联邦政府常常利用立法作为其政策实施的手段,通过短期立法与中长期立法相结合的方式保障联邦政府短期政策的时效性以及中长期政策的稳定性。在此大背景下,美国联邦政府将美国农业法案作为主要的农业政策工具,联邦政府中短期的农业计划在农业法案的制定和实施中得以完整体现。美国农业法案每五年由美国国会制定一次,法案涉及美国农业的各方各面,并包括由美国农业部管辖的其他事项。美国农业法案往往对美国农业永久法[1]的相关条款进行修订或暂时中止其效力,对上一期农业法案的条款进行再次授权、修订或废止,并对当期农业新政策的实施做出有期限的规定。美国农业法案对美国当期的农产品国内销售与国际贸易、自然资源与环境保护、食品卫生安全以及农村社区生活将产生很大影响,因此美国农业法案的制定以及实施在美国国内外备受关注和争议。

 

一、美国《2014年农业法案》确定的联邦政府对农业的投入

        美国《2014年农业法案》(又称《2014年美国农场法案》,原《2013年联邦农业改革与风险管理法案》)于20142月获美国国会通过,并于201427由美国总统奥巴马签署成为法律。美国农业法案一般为五年期立法,上一期的农业法案,《2008年食物、自然保护与能源法案》(见后文第二部分)已于2012年失效。因此,作为新一期的美国农业法案,《2014年农业法案》的生效时间比预计延迟了两年[2]

        2014年农业法案》的主要内容包括:1.法案削减了联邦政府在“补充营养援助计划”(原“食品券”项目)上80亿美元支出,并对食品银行[3]项目追加了2亿美元支出;2.法案对农场补贴增设了上限;3.法案针对奶农设立了价格支持项目;4.法案终止了每年约50亿美元对农民的直接支付补贴;5.法案取消了联邦政府对工业用大麻种植的限制,允许认定工业用大麻合法的州开展相应的培育研究。

        美国国会预算办公室(CBO)预计法案规定的项目在2014-2023财政年度相关联邦政府直接支出为9560亿美元。法案所规定的联邦政府支出主要集中于食品券和营养品项目、农作物保险、农业商品化项目以及自然保护项目。国会预算办公室预计上述项目的实施将在10年内减少美国联邦财政赤字166亿美元。法案所涉项目在2014-2023财政年度分项预算如下:

          1.食品券和营养品项目:7560亿美元;

2.农作物保险:898亿美元;

3.自然保护项目:560亿美元;

4.农业商品化项目:444亿美元;

5.其他合计:82亿美元。

        国会预算办公室的以上预计没有包括涉农项目实施过程中的附加自主性支出(discretionary spending[4];附加自主性支出由后续国会拨款法案确定。

 

二、美国《2008年食品、自然保护和能源法案》确定的联邦政府对农业的投入

         美国《2008年食品、自然保护和能源法案》(即《2008年农业法案》)在出台过程中曾两度被布什总统否决,而总统的否决又两度被国会推翻[5]。该法案因国会再度推翻总统否决于20085月生效[6]。这部备受争议的法案以法律的形式规定了自法案生效后五年内美国联邦政府的农业政策以及实施措施。法案规定了在其有效期内联邦政府总计2880亿美元的农业支出,主要内容包括:

        1. 设立“平均农作物利润选择”计划,允许农民在原有的农业补贴之外选择以利润为基础、以市场为导向的农作物价格保护机制;

        2. 提供不少于40亿美元投资用于土地保护和开发利用;

        3. 对地方性食品项目提供资助,包括对农民市场推广项目、社区食品项目的支持以及对健康食品企业发展中心项目的投资;

        4. 对生产“高级生物燃料”的生物炼制企业的建造和升级提供30%成本补贴,并对上述生物炼制企业提供高达25000万美元的贷款保证。本条所涉及的项目资金由农产品信用公司(Commodity Credit CorporationCCC)[7]提供。农产品信用公司在2009财政年度向本条所涉项目提供了7500万美元的资金支持,该资金支持于2010财政年度提升至24500万美元。法案同时就本条所涉项目授权每年1500万美元的自主性支出,具体数额由年度拨款法案确定。

        5. 43个州的639个农场以及乡村企业获得了美国农业部3500万美元的资助或贷款,用于建设可再生能源系统以及提高能源利用效率。美国农业部农村发展办公室向牧场燃料公司(Range Fuel Inc.)提供了8000万美元的贷款用于纤维素乙醇生产项目的建设。

        6. 法案整合了联邦农业研究能力,设立了“国家食品与农业研究院”(NIFA)。对NIFA的资金投入法案做出了以下规定:7800万美元用于有机农业研究(2009-2012财年总和,每年在拨款法案范围内允许2500万美元追加投入);23000万美元用于特种作物研究(2009-2012财年总和,每年允许1亿美元追加投入);11800万美元用于生物量[8]研发(2008-2012财年总和,每年允许3500万美元追加投入)。以上所有资助需由NIFA通过竞标方式进行分配。


        三、针对2014年和2008年美国农业法案的主要反对意见

        联合国和世界贸易组织对美国农业法案中农作物价格补贴项目持异议态度,认为该做法违背了联合国与世贸组织一贯倡导的公平贸易与反国家补贴的基本原则。根据联合国以及世贸组织的报告,美国联邦政府每年数百亿美元的无差别农产品补贴极大的抑制了发展中国家的农业发展与农业产业结构升级,并严重破坏了农产品国际贸易秩序。美国《2014年农业法案》对此做出了积极回应,削减了部分对农民的直接补贴。但美国联邦政府对农业的补贴整体规模依然非常庞大,间接资助的农业项目有增无减,因此法案对直接补贴的削减能否还原农产品国际贸易的公平秩序仍有待考查。

        布什总统在解释其两度否决《2008年食品、自然保护和能源法案》的原因时表示,该法案对联邦政府向农业投入的资金分配不公,法案的生效将对贫困农户造成负面影响。布什表示,该法案对富有农户过于慷慨,而这些富有的农户实际上并不需要政府的资助。有资格获得资助的农户形成利益集团游说国会,促使国会通过对其有利的农业法案,并利用农业法案的制度性漏洞,通过继续购地、利用配偶进行申请等方式获得大量的政府资助。与此同时,相对贫困的农户却因不具备申请条件而无法通过法案获益,并变得更加贫困和弱势。针对上述批评,美国农业法案做出了制度性的回应。《2008年食品、自然保护和能源法案》设立了有资格获得联邦政府资助的农户的收入上限。法案规定,如果农户连续三年的家庭非农业总收入超过50万美元、或农业总收入超过75万美元,则该农户不具有申请联邦政府资助的资格。但布什政府对法案的上述规定并不满意。布什曾表示,75万美元的申请资格上限过高,如果将申请资格上限降低至20万美元以使得更多贫困农户获益,他将支持该法案。

        对于《2008年食品、自然保护和能源法案》,其他反对意见认为该法案应加大对可再生能源的投入。食品专家、国际援助组织以及美国政府相关机构认为该法案没有关注世界性粮食危机,联邦政府资金应更多用于帮助美国以及其他国家的饥饿人群,而不是用于帮助美国已经非常富有的农户。据统计,该法案支出的总金额仅有1%被用于满足贫困人群对食品的需求。针对上述批评,《2014年农业法案》做出了政策性调整,但法案的实施能否改变美国联邦政府对农业投入分配的不公平性,并满足弱势人群对政府农业资助的需求,仍有待实践的检验。

 

    附:美国农产品信用公司简介

        美国农产品信用公司(CCC)是美国政府于1933年设立的国有独资公司,旨在稳定、支持、保护农业出口与农产品价格。美国农产品信用公司被授权买卖、租赁、支付并参与增加农产品产量、稳定农产品价格、确保农产品供给、保证农产品质量、促进农产品流通的相关活动。美国农产品信用公司没有独立的人员配置,其实质在于为美国农业部的农作物价格和收入支持、农产品出口信贷保证、农产品出口补贴等项目提供金融支持。美国农产品信用公司提供金融支持的项目由美国农业部农业服务局和外国农业服务局负责实施。美国农产品信用公司被授权从美国国库出借总计达300亿美元的资金用于满足其金融需求。美国农产品信用公司的经营净损失将通过后续国会拨款程序得以弥补。美国农产品信用公司所提供的资金以商品证(commodity certificate)的形式进行支付。



[1]  美国农业永久法指《1938年农业调整法》、《1949年农业法》以及《1948年农产品信用企业章程法》等长期有效的立法。在立法技术上,每一期的美国农业法案在当期构成对美国农业永久法相关条款有期限的修改。在农业法案缺位的情况下,联邦政府对农业的管理适用农业永久法。

 

[2] 当一项美国农业法案失效而新的农业法案尚未生效时,在此期间应适用农业永久法(如《1949年农业法》)的相关规定。《2008年食物、自然保护与能源法案》于201210月至12月短期失效;由于农业法案失效时间较短而农业项目周期较长,农业法案的失效并未留下实际实施中的空白。2013122008年食物、自然保护与能源法案》的效力被延期一年;所有在2012930依然有效的条款将在2013农事年或财政年内持续有效。2013101法案大多数条款再次失效,而此时绝大部分法案相关项目已经停止运作。因此,虽然从201310月《2008年食物、自然保护与能源法案》再次失效后至2014272014年农业法案》生效前美国农业法案缺位,该期间内美国联邦政府对美国农业的管理适用《1949年农业法》等农业永久法,但这并未对美国当时的农业造成实质性影响。

 

[3] 食品银行为非营利性慈善机构,目的在于将食物分发给需要帮助的饥饿人群。美国的食品银行一般进行仓储式经营,在将食物收集、分类并确保食用安全之后,将食物分发给合作机构,最终由合作机构将食物分发给需要的人群。

[4] 自主性支出(discretionary spending)指美国预算中需通过拨款法案授权方可支出的项目。自主性支出是美国财政政策中可选择的手段,而与之相对应的法定支出(mandatory spending)则为现行法律所要求的、无需通过拨款法案授权的支出项目。美国预算中的法定支出项目主要包括社保、医疗保险以及医疗补助等。

 

[5] 根据美国宪法,为限制国会的立法权,在美国立法程序中美国总统对获参议院和众议院通过所形成的法案有否决权。当总统对国会通过的法案行使否决权之后,美国参众两院可以重新考虑该法案,如两院同时以三分之二多数投票同意推翻总统的否决,则该法案在未获得总统签字的情况下依然自国会最初通过之日起生效。

 

[6] 美国国会于2007515通过了法案议案,布什总统于521否决了该法案,国会随后推翻了布什总统的否决。因由国会递交政府、之后被布什总统否决的法案缺少34页内容,该法案议案被送回国会重新表决。国会于522再次通过了该法案议案,对此布什总统再次行使否决权。美国国会于618再次推翻了布什总统的否决,法案全文自国会第二次通过日(522)起生效。

[7] 关于农产品信用公司的简介见后文附文。

[8] 生物量指某一时刻单位面积内生物的有机物质总量。生物量研究是生物能源研究的基础,对生物新能源的开发以及高效利用具有重要影响。

 

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