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财政性资金与民事强制执行相关法律问题研究

  编者按:当国家机关以民事主体身份参与民事活动时,如果作为债务人却没有积极主动地履行债务时,可能会被法院采取民事强制执行措施。财政性资金能否成为涉国家机关民事案件中的强制执行标的,目前还缺乏明确的法律规定,理论上和实践中也有争议,本文拟以财政性资金在民事案件中面临法院强制执行时的相关法律问题为核心进行研究分析,立足现实,提出解决方案和制度设计思考。

  一、问题背景

  近年来已经大量涌现起诉地方国家机关的案例,部分判决已进入强制执行程序[1]。当财政性资金面临被人民法院强制执行,就造成了公法、私法两种法律、两个公权力之间的对抗、博弈,一方要查封、冻结、扣划财政性资金,另一方常常消极或拒绝协助执行,进而引发行政干预执行,造成行政权和司法权的冲突,有悖法治国家的理念。特别是推行财政国库集中收付管理制度改革以后,人民法院对国家机关的强制措施大多是通知财政部门协助执行,加大了财政部门管理财政性资金的难度和风险。同时目前地方政府负债规模巨大,潜在产生民事纠纷和强制执行的风险不容忽视。

  政府负债案件直接关系到政府信用和司法权威,理顺这一问题必须既要维护国家机关所担负的公共行政职能的正常运转与实现,维护财政性资金的安全,又要保护债权人的合法利益,在兼顾的前提下寻找解决之道。

  为了简化复杂因素,突出重点问题,首先,本文分析所涉及的被执行的民事主体仅限于国家机关[2];其次,仅限于地方国家机关[3];最后,鉴于财政性资金目前尚无法律上的严格定义,本文对财政性资金的理解为纳入各级政府预算管理的资金和依法纳入财政管理的其他资金,包括存入国库账户和各财政专户的资金。

  二、 国家机关负债强制执行风险分析

  地方政府债务的成因极为复杂,时间跨度也很长,可以说是我国经由改革开放而进入社会转型期的各种原因综合导致。依据审计署2011年发布的第35号审计报告中所公布的数据,2010年底地方政府性债务余额107174.91亿元,负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率,即债务率为52.25%,加上地方政府负有担保责任的或有债务,债务率则为70.45%。这其中的民事债务如不能按期偿还,就有可能引发民事诉讼和民事强制执行的风险,如据201311月媒体报道,仅广东湛江一地各级党政机关被法院判决而没执行到位的债务就达18.5亿元。

  (一)可能引发法律纠纷的地方国家机关债务类型

  目前地方国家机关所负民事法律关系中可能引发法律纠纷的债务主要有三种[4]:一是由地方政府或所属部门出面担保或提供变相担保的债务。这类债务属于或有债务,具有高隐蔽性的特点,难以得到有效控制。二是地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等,属于直接债务[5]。在城市建设过程中有些部门如交通、城建部门为建设地方道路、公用设施等多年以来账面形成拖欠工程款;有些部门建设办公楼、地方重点建设项目往往耗资巨大,却没有列入当年财政预算或者或者超概算问题严重,地方政府财力有限,未能及时支付工程款,长期以来拖欠问题越积越多,成为地方政府的财政负担。三是历史遗留积案,长期未能解决。在市场经济改革初期,曾经出现过国家机关办企业、办中介机构的情况,虽然国家和有关部门组织过清理,但仍存在一定历史遗留的债务。这种债务由于时间较长,原债务人已消失等原因,执行难度很大,一旦出现开办机关存在注册资金出资不实或法人关系不明确等原因,法院就会将开办机关追加为被执行人。如1999年至2001年整顿财政国债中介机构后,各地国债服务部之间在证券回购债务清欠工作中的民事纠纷,已有多起案件进入了强制执行阶段,并将相关财政部门作为强制执行对象。

  (二)部分债务类型法律分析

  1、由地方国家机关出面担保或提供变相担保形成的债务

  根据《担保法》及相关司法解释,国家机关不得为保证人,国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的,担保合同无效。但担保合同无效只是表示担保人不承担“担保责任”,并不意味着不必承担任何法律责任。对此,司法解释规定,担保合同被确认无效后,因此给债权人造成的损失,债务人、担保人、债权人有过错的,应当根据其过错各自承担相应的民事责任,具体承担责任的范围又因主合同是否有效、债权人是否有过错而所有不同[6]。即,国家机关要依据其过错程度,为给债权人造成的损失承担部分责任[7]

  2、违法法规建设项目拖欠企业工程款等债务

  在地方政府违法违规建造或超标建造的楼堂馆所等拖欠企业的工程款项案件中,负债原因虽然不合法,相关责任人也要面临党纪、政纪与法纪的追究与处罚,但建设项目的违法违规与企业应获得的工程款分别属于行政和民事两种不同的法律关系,前者是否合法合规并不影响后者。如果民事合同债务合法有效,从保护债权人的利益,维护正常的民事活动秩序起见,国家机关仍应承担偿还责任,不能以该类负债原因违法而否认其效力。在考虑偿还这类债务时,可以在预算安排时,将处理违法违规建造或超标建造的楼堂馆所的处置收入优先用来偿还债务。

  3、因地方政府融资平台公司所导致的债务

  地方政府融资平台公司成立后,其与地方政府本身,是两个不同的主体,各自承担独立的责任,但在实际运行中,由于融资平台公司成立的目的,即为“承担政府投资项目融资功能”,因此,这类公司在举债的过程中,不可避免地会依赖于政府的信用;其对外承担的债务,也多为应政府的需要而举债;而筹措来的相关资金,也基本都用作政府投资。总之,这类公司所负的债务,与地方政府本身,具有千丝万缕的事实关联,具有潜在的风险。如2010年在对融资平台公司贷款进行全面清理的过程中,采取的措施就包括由政府统一予以偿还,对于融资平台公司的新增债务,地方政府则以出资额为限承担有限责任[8]

  三、财政性资金可强制执行性分析

  (一)财政性资金的管理具有公法目的

  财政性资金的管理是一项财政活动,也是一项管理活动,财政性资金的收支要依据人大批准的政府预算,通过国库集中收付制度实施。在这一制度运作下,虽然货币化的国家财产都体现为货币或者国家在银行的存款,但是这些财政性资金在拨付、支出时,均是在严格的预算管理范围内,负载有特定的公法目的,供各级国家机关来实现其特定的公共职能。也正因为这一点,为了便于管理,同时也可以使外部第三人知晓财政性资金的属性与特定用途,财政性资金的存入,须由专门账户核算,并按照相应的管理规定来管理与使用。

  (二)国库库款支配权

  法律上通过“国库库款的支配权”制度,来实现对存入银行的财政性资金的使用、管理与支配,各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门,而财政部门本身是政府的职能部门,同时,财政部门对财政性资金支配权的行使,又必须严格遵守《预算法》以及相应的各种预算制度,也就是要受制于立法机关。

  (三)财政性资金不宜被强制执行

  财政性资金,无论是存在国库账户还是财政专户,无论是否以财政部门名义开户,并不改变其性质和权属关系,其管理和用途具有公共职能性,支出需要遵循人大批准的预算。即,财政性资金在未按预算支出之前,并不是某一国家机关占有、使用的资金,对其强制执行,资金本来的使用目的就无法达到,将严重影响政府职能和社会公众利益。而民事强制执行的本质,为国家公权力对民事纠纷的救济,其本源还是在于保护当事人的私法权利。而当这种私法权利的实现可能会威胁到公共利益的时候,应当认为,私法权利要作出一定程度的让步,以避免直接影响和威胁到社会的正常运转。因此,财政性资金不能作为任何国家机关的承担民事责任的责任财产,也不能对其采取查封、扣划、冻结等措施。

  (四)域外法借鉴

  大多国家和地区民事诉讼法或强制执行法均认可财政性资金免于被强制执行。以法国、德国、台湾地区为例:

  法国学界通常认为,属于国家、省、市镇行政区以及其他各个部门的财产是不得扣押的财产。德国《民事诉讼法》也承认公法人财产在一定程度上不得为执行标的,但对公法人财产的强制执行规定了限制条件,按照是否为履行公共职务所必需而有所区分,对于履行公共职务所不可少的物,或允许转让有悖于公共利益的物,不得对其强制执行。

  我国台湾地区1996年修订了“强制执行法”,此前未规定对公法人财产的执行程序,实务上一般认为如预算未安排时,应由该机关于原列预算内中的预备金项下支付或另行办理预算法案拨付[9]。修订后的“强制执行法”参考德国立法,增设了“对于公法人财产之执行”一节,规定公法人的财产为推行公务所必需或其移转违反公共利益者,债权人不得为强制执行[10]。对于公法人强制执行的程序也与一般债务人不同,执行法院应对公法人先发执行命令,促其于三十日内履行义务。预算项目已有安排而不依执行命令履行的,执行法院可以适用有关扣押命令的规定向公库执行;而对于未曾列入预算的债务,执行法院应当洽请该债务人之上级行政机关督促编列预算,以资清偿债务,如原有预算内列有预备金者,应在预备金下,按照法定程序支付[11]

  四、国家机关承担民事责任分析

  (一)国家机关应当独立承担民事责任

  国家机关在进行行政活动的时候,是行政主体;在进行民事活动的时候,则是《民法通则》中规定的机关法人[12],根据关于法人的一般性规定,对外“独立承担民事责任”。在涉及地方政府为被告的案件中,当事人常常将其财政部门一并列为被告,或者就针对地方政府的判决,直接申请执行财政部门的财产,或者申请执行存入以财政部门名义开户的国库账户或财政专户的资金[13]。这实际上是对财政部门法律地位的误读。

  (二)国家机关应当合法参与民事活动

  国家机关作为机关法人,可以从事的民事活动非常广泛,但设立国家机关的目的,在于通过行使国家行政管理职能,以实现公共行政的服务功能。因此从国家机关的职能出发,更是为了防止公权力对私权利的侵犯,需要对国家机关参与民事活动的范围与种类予以限制。国家机关参与民事活动必须是依法进行,参与民事活动的范围要依法,参与民事活动的程序也要依法。此外,国家机关参与民事活动所需要的财产或经费需严格遵循预算法等相关法律,必须先有严格且合法的预算安排,才能获得支持其进行民事活动的相应财产或经费。

  (三)国家机关承担民事责任的责任财产

  现行法律没有明确规定国家机关民事责任财产范围。根据《物权法》的规定,国家财产所有权归国家所有,即全民所有。国家机关对其直接支配的不动产和动产,享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。即国家机关对其直接支配的财产并不享有所有权,不符合民事主体责任财产的一般概念,而且具体管理上,国家机关资金的支出需要按照预算执行,资产的处置需要履行必要的审批程序后将处置收入纳入预算管理,其处分方式也难以构成民法意义上的“责任财产”。

  (四)机关应当通过预算安排承担民事责任

  通过前述分析似乎导致一个矛盾现象:一方面承认各级国家机关的民事主体地位,从事民事活动,按照民事规则处理,不能欠债不还;另一方面国家机关自身又并不拥有相应的责任财产。本文认为,这恰恰体现了国家机关作为民事主体的特殊性。设立国家机关的目的是履行公共职能,参与民事活动是辅助手段,因此平衡公共利益和债权人利益的正确思路,同时也是依据理论和实践唯一可选的思路,在于政府预算和财政支出制度。国家机关作为民事主体,其支出带有极严格的“预算安排”特点,其所有收支均应纳入预算,按照批准的预算执行。换句话说,必须通过预算安排,财政性资金才能最终成为国家机关事实上的责任财产,按照国库集中支付制度,用来偿还民事债务。实践中某些法院提出执行财政部门名下的银行存款的方式,既违背了法人独立承担民事责任的原则,也有悖于财政性资金的管理规定。

  五、结论及建议

    综上,本文认为:财政性资金不宜纳入民事强制执行范围,国家机关的民事债务应当通过人大批准的预算有序偿还。这一结论,不仅与我国现行法律及实务相吻合,也与相关其他国家与地区的立法经验相一致。因此,提出如下建议:

  (一)通过立法明确国家机关民事债务的偿还途径及财政性资金能否作为执行标的问题

  理顺公法和私法的冲突、行政权和司法权的冲突,权衡财政性资金所代表的公共利益和债权人的合法利益,明确国家机关民事债务的偿还来源和强制执行路径只能通过立法解决。目前我国法律尚无明确规定不得强制执行财政性资金,只是在相关的审判实践中,最高人民法院曾经通过复函等形式,明确过某些财政性资金在民事强制执行中不得被强制执行。建议就这些法律问题进一步深入研究,借鉴国外做法,通过立法或者出台司法解释明确,一方面规定不得强制执行财政性资金,另一方面要求各级国家机关切实履行人民法院生效裁判,将偿债资金纳入预算考虑。值得注意的是,必须采取有效措施避免由财政性资金责任豁免进而成为或变相成为政府责任豁免,造成政府欠债不还、影响政府形象的恶劣后果,同时需要研究建立追偿机制或相应惩罚机制,防范道德风险。

  (二)通过综合治理的方式降低地方国家机关负债风险

  对可能引发财政性资金被强制执行风险的国家机关债务的清理与偿还,最终有赖于专项的全方位的治理与整顿工作。一是要建立部门协作、政府协调机制,整合力量化解案件。为此需要取得当地党委和政府的支持,法院定期将涉国家机关案件情况向当地党委、人大、政府报告,启动偿债程序,由政府出面协调,纳入政府预算,人大监督,逐步有效解决人民法院此类案件执行难问题,特别是历史积案。二是建立长效经费保障机制,统筹考虑。财政部门可以建立专项的偿债基金,也可以一事一议,通过当年预算或纳入第二年预算安排,具体应由各地因地制宜。资金来源上可以考虑将国家机关的国有资产处置收入(特别是处置相关违规、超标资产的收入)、出租出借收入等优先用于偿还债务,或者压缩、调整该国家机关非必要的行政支出。三是建立合理控制国家机关债务的有效机制。在化解历史旧账的同时应注重预防新的偿债风险。严禁国家机关无预算、超预算、超标准进行民事活动。将国家机关债务情况纳入干部考核和离任审计范围,将国家机关执行法院生效裁判情况纳入社会治安综合治理目标的考核范围,加强政府的法治意识和责任意识。四是建立责任追究制度。对因违法违规行为导致的债务,要追究相关责任人的责任,财政部门保留向责任人追偿的权力。

  (三)现阶段着重利用各种因素,促成执行和解

  在目前尚无法律规定的情况下,人民法院在执行时,对财政性资金不宜直接采取冻结、扣划等强制执行措施,至少应当是有条件地采取强制措施,建议更多地采取主动化解的方法,依靠党委、政府,做好各方面的工作,利用各种因素,促成执行和解,以避免在解决一个问题时又引发另一个问题。为了保证债权人债权和法院有效判决的实现,财政部门也应当积极协调相关部门主动执行法院判决,通过预算安排清偿。国家机关对执行有异议的,应当及时依法向人民法院提出。

  (四)建立财政性资金的认证办法

  目前财政性资金大多以各级财政部门名称开户,与财政部门作为预算单位的一般存款账户的开户名称相同,仅从开户名称上难以分清资金的性质,这也是强制执行财政性资金的原因之一[14]。对此,建议建立财政性资金的认证办法,明确区分财政性资金账户与财政部门账户名称,对于财政性资金,采取按资金性质确定开户名称,以尽可能避免将财政部门管理的本级政府的财政性资金作为强制执行案款,如将财政性资金专户户名改为“财政部门名称+财政性资金”,如“×省财政厅财政性资金”、“×市财政局财政性资金”等,启用财政性资金拨款专用章,保障财政性资金的安全。

  

[1] 比如媒体广泛报道的20081024日最高人民法院对广东省八建集团天正建筑工程有限公司诉广东省吴川市人民政府案的再审判决。

[2]其他使用财政性资金的民事主体,如事业单位、团体组织等,单位性质不同,资金来源不同,情况比较复杂,需要根据个案具体分析,本文不再涉及。

[3]主要考虑实践中强制执行财政性资金的案件基本上均发生在地方。

[4] 主要参考苏忠林:“中国地方政府债务现状与改革出路”,载《中南财经政法大学学报》2006年第2期;傅道忠:“略论我国地方政府债务风险及防范”,载《吉林省经济管理干部学院学报》2004年第5期。

[5] 拖欠工程价款纠纷,例如“阿不来提苏皮等诉叶城县洛克乡人民政府债务纠纷案”,参见新疆维吾尔自治区叶城县人民法院(2004)叶民初字第299号民事判决书;“大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府债务纠纷案”,参见最高人民法院(2006)民一终字第47号民事裁定书。

  直接债务还包括政府借款纠纷、政府拖欠餐饮费纠纷、不履行其他付款义务纠纷等,例如:“四川英祥实业集团有限公司与酉阳土家族苗族自治县人民政府债务转移合同纠纷上诉案”,参见重庆市高级人民法院(2010)渝高法民终字第27号民事裁定书;“张宗弟诉苏村乡人民政府债务纠纷案”,参见灵宝市人民法院(2010)灵民一初字第412号民事判决书;“郭召福诉东营区史口镇人民政府债务纠纷案”,参见山东省东营市中级人民法院民事调解书;“朱义宽诉阿荣旗霍尔奇镇人民政府债务纠纷上诉案”,参见内蒙古自治区高级人民法院(2000)内民终字第88号民事判决书。

[6]主合同有效而担保合同无效,债权人无过错的,担保人与债务人对主合同债权人的经济损失,承担连带赔偿责任;债权人、担保人有过错的,担保人承担民事责任的部分,不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。主合同无效而导致担保合同无效,担保人无过错的,担保人不承担民事责任;担保人有过错的,担保人承担民事责任的部分,不应超过债务人不能清偿部分的三分之一。

[7] 参见最高人民法院〔1998〕经终字第205号民事判决书。类似案例,例如:“凌霸投资有限公司与佛山市高明区人民政府担保合同纠纷案”,参见(2003)粤高法民四终字第95号民事判决书。

  此外,实务中对于地方政府出具的“承诺函”、“安慰函”等,是否为系地方政府提供担保的依据,存在争议,需要根据具体内容判断,不作为判定其承担担保责任的依据,例如:“中国银行(香港)有限公司与山西省人民政府保证合同纠纷案”,参见 (2001)晋经二初字第4号民事判决书;“佛山市人民政府与交通银行香港分行担保纠纷案”,参见最高人民法院 (2004)民四终字第5号民事判决书;“中国银行(香港)有限公司诉福建省龙海市电力公司、福建省龙海市人民政府担保合同纠纷案”,参见福建省高级人民法院(2005)闽民终字第180号民事判决书;“中国银行香港分行与新疆维吾尔自治区人民政府保证合同纠纷上诉案”,参见最高人民法院(2002)民四终字第16号民事裁定书。

[8] 相关各省实践情况,可参见《湖北省人民政府关于加强管理促进省级国有投融资平台公司规范发展的试行意见》(鄂政发〔201114号)、《江西省人民政府关于加强和规范地方政府融资平台公司管理意见的通知》(赣府发【201031号)、《四川省人民政府关于贯彻落实国务院加强地方政府融资平台公司管理工作有关问题的通知》(川府发电[2010]61号)、《山西省人民政府办公厅关于印发山西省清理规范政府融资平台公司实施方案的通知》(晋政办发〔201097号)、《海南省人民政府办公厅关于印发海南省地方政府融资平台公司管理暂行办法的通知》(琼府办〔201135号)、《广东省人民政府办公厅印发广东省加强地方政府融资平台公司管理工作实施方案的通知》(粤府办〔201063号)等。

[9] 相关学术争议,可参见张登科著:《强制执行法》,三民书局2001年版,第479页以下。

[10] 所谓“推行公务所必需”,如各行政机关办公场所、办公设备等,所谓“公用财产之移转,违反公共利益”,如枪械、受管制的麻醉用品等。参见陈计男著:《强制执行法释论》,元照出版公司2002年版,第569页。

[11] 参见台(66)函民字第09406号函。

[12] 如,胡建淼:《行政法学》(第2版),法律出版社2002年版,第71页。

[13] 较为典型的,比如在“异议人(被执行人)平果县民政局、平果县人民政府与申请执行人百色建筑安装工程总公司建设施工合同纠纷异议”一案中,本案的被执行人是平果县民政局、平果县人民政府,百色市中级人民法院作出的(2008)百中执令字第37号执行令是下发给平果县民政局的,但在执行中,却变更平果县人民政府为被执行人,并裁定冻结平果县财政局在银行的存款141万元,这其中的主体关系便是典型的将政府、财政局及其他职能部门在民事执行过程相予捆绑的表现。

  同时,要求追加而得不到追加的情形也同样存在,如“昆明某公路工程公司诉曲靖市会泽县老厂乡、罗业镇公路工程欠款”一案的执行情况,原告就胜诉判决,请求追加市、县政府为被执行人,执行人员以“判决书没有判决县、市人民政府承担连带责任,执行时只能按判决确认的义务人执行”为由驳回了该请求;参见“法治论坛”http://bbs.chinacourt.org/index.php?showtopic=257319 及所附(2 0 07)曲中民初字第6 5号民事判决书。

[14] 如“海南省财政厅工业资金被武汉市汉阳区人民法院强制执行案”中,武汉市汉阳区人民法院未对资金性质进行实质审查,即认为“工业资金应当实行专户管理。本院冻结的既非海南省财政厅预算资金账户,也非预算外资金账户,而是海南省财政厅在银行开设的普通银行账户[14]”,即以资金的账户管理形式为标准判断资金的性质,并以此为由冻结了海南省财政厅的相关资金。

 

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