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沃尔克规则简介

编者按:沃尔克规则是20107月通过的美国金融监管改革法案的重要内容,它是对美国1999年《金融服务现代化法》所确立的允许商业银行混业经营这一原则的重要修正,它的实施将对美国乃至全球商业银行的发展模式、金融市场环境和竞争力产生重大影响。现将沃尔克规则提出的背景、主要内容、实施进展情况,以及对我国的启示与影响等问题进行简单梳理,供参考。

 

  一、沃尔克规则提出的背景

  1933年《格拉斯-斯蒂尔格法》

  1999《金融服务现代化法》

  2010《多德-弗兰克法案》

  银行、证券、保险分业经营

  允许商业银行在金融控股公司架构下全面参与证券、保险市场

  限制商业银行自营交易、综合经营,强调风险隔离、审慎监管

  据国际货币基金组织统计,美国此次金融危机爆发初期银行交易账户证券的损失远远高于银行账户的贷款损失。与此同时,商业银行通过并购、参股、控股等多种形式发起和持有的对冲基金、私募股权基金在本次危机中也遭受了重大损失。混业经营很大程度上造成了商业银行脱离实体经济,易使金融交易演变成投机行为。由于大型商业银行吸收大量存款并且与金融系统中各方面均具有高度的关联性,因此出现了“大而不能倒”(too big to fail)的现象,一旦出现问题政府不得不救。

  有鉴于此,20101月,美国总统奥巴马公布了前美联储主席沃尔克提出的一揽子加强金融监管有效性的政策建议:一是禁止商业银行从事高风险的自营交易,将传统商业银行业务和其他业务分隔开来;二是禁止商业银行拥有对冲基金和私募股权基金,限制衍生品交易;三是对金融机构的规模施以严格限制。业界将上述政策建议统称为“沃尔克规则”,其意图主要是为了实现以下三方面目标:通过限制从事自营业务以及给对冲基金和私募基金提供支持,促使商业银行回归其吸收存款、发放贷款等信用中介的基本功能,大量减少套利和投机等方面业务;通过禁止银行从事自营业务减少“利益冲突”,促进金融市场的公平有序竞争;针对综合经营带来的各类风险相互交织、互相传染的问题,通过风险隔离简化金融机构的复杂程度,提高风险管理和审慎监管的有效性。

  二、沃尔克规则的主要内容(政策制定实施的各方博弈平衡,内容、时间、空间均留弹性缓冲)

  经过国会两院历时半年的多次讨论,沃尔克规则最终以大幅缩水的形式写进了美国金融监管改革法第619节。与最初建议相比,最终成为法案的沃尔克规则在内容方面存在如下妥协:一是在限制自营交易方面,不是完全禁止自营交易,而是允许商业银行为“做市、风险对冲和促进客户关系”从事自营交易,并可以保留利率和外汇掉期等衍生品交易;二是在限制综合经营方面,未全面禁止商业银行投资对冲基金、私募股权基金。而允许银行以不超过一级资本的3%投资于对冲基金和私募基金,并且在每只基金中的投资不得超过该只基金募集资本比例的3%。此外,取消了有关银行经营规模的限制条款。

  就实施过程而言,沃尔克规则也设置了相当宽松的过渡期。根据过渡期安排,对风险投资、私募股权投资等低流动性金融资产,直到2022年才会受沃尔克规则的约束。另外,法案只规定了基本原则,因而给监管当局制定细则留出很多空间。从监管职责划分看,涉及沃尔克规则的具体监管规定有待美联储、证券交易委员会(SEC)、联邦存款保险公司(FDIC)等监管机构职能调整后进一步细化。在具体规定上,各监管机构有权认定哪些属于投机性业务,哪些交易在自营业务中可得到豁免,具有很大的自由裁量权。

  三、美国实施沃尔克规则的一些进展

  (一)有效实施沃尔克规则的基本原则

  2011118,金融稳定监督委员会(FSOC)正式公布了《关于禁止自营交易和限制与对冲基金、私募股权基金联系的研究与监管建议》,提出了有效实施沃尔克规则的基本原则,要求各成员监管机构在制定具体监管指引和条例时考虑。

  在自营交易限制方面,一是要求银行卖出或关闭所有不合法的自营交易平台;二是要求银行运用定量分析工具识别非法自营交易;三是要求银行建立内控机制,能够区分交易是客户发起还是银行自身发起;四是要求监管者对交易行为进行复核;五是要求监管者在判断银行是否合规的基础上进行必要处罚。

  在限制对冲基金、私募股权基金投资方面,一是规定除非基于真实、善意的信托或者已经确立投资顾问与客户的业务关系,否则禁止银行投资或发起设立对冲基金或私募股权基金;二是基于风险隔离原则,禁止银行参与可能导致其救助对冲基金或私募股权基金的业务活动;三是明确可能纳入沃尔克规则的“类似基金”的定义,避免监管套利;四是确立信息披露标准,要求银行公开披露对对冲基金和私募股权基金的投资。

  此外,为督促银行提高对沃尔克规则的重视程度,报告借鉴萨班斯法第404节的规定,要求银行建立强有力的合规制度,包括要求首席执行官公开签字确认本行合规体系有效。总的看来,FSOC的研究与建议只是提供了指导原则和基本框架,各监管机构在具体行为的认定上仍然保留大量自由裁量权。

  (二)关于限制自营交易(制度与现实、定性与量化)

  针对沃尔克规则实施的最大难点—— 限制自营交易,FSOC提出了监管规则制定过程中应遵循的具体要求:一是授权监管者使用一切必要的监管工具与方法来限制非法自营交易,监督银行遵循沃尔克规则;二是监管规则与监管行动应灵活、动态调整以确保有效;三是规则应当在所有功能类似机构中一致实施以减少监管套利;四是规则应充分考虑不同资产的差异以确保有效。在执行环节,FSOC推荐采用四步实施和监督框架:

  一是建立程式化的流程框架,包括建立内部制度和程序以识别和消除非法自营交易、开发和实施控制程序、建立内部记录保留和报告系统、对合规体系进行独立监测、董事会的积极参与及首席执行官公开确认合规。

  二是借鉴英国金融服务局的监管思路,建立以定量矩阵为基础的分析与报告机制。其优点是既可以发现趋势或引起关注的线索,又便利不同银行、市场部门或交易策略之间的比较。FSOC列举了四类定量分析矩阵,围绕定量矩阵的应用,FSOC强调:首先任何单一矩阵的分析都可能产生误差,因此矩阵分析结果不宜作为结论,而更适宜成为研究起点;其次,即使单一矩阵的分析有效,如果能将多种定量矩阵结合使用,则分析结果会更准确。

  三是监管复核。FSOC强调监管当局应定期对银行交易活动进行监督,监测银行内部控制体系的合规性、监督潜在问题的发展趋势并调查特定交易活动。

  四是违规处罚程序。一旦确定违反沃尔克规则,法律授权监管当局强令停止交易并清算。此外,监管者还可采取提高监管强度、降低风险限额、提高资本要求和罚款等措施。

  (三)关于限制对冲基金和私募股权基金投资

  围绕限制银行对对冲基金和私募股权基金的投资,FSOC主要提出三方面建议:一是合格客户的要求,列举了监管机构判定特定主体是否属于客户以及构成客户关系的必要条件;二是明确投资的计算方法,确保对单只基金的投资不超过基金资产规模的3% ,对所有对冲基金与私募股权基金的投资不超过自身一级资本的3% ;三是合规监督、认证与公开报告。监管机构应要求银行建立合规机制,包括对合法对冲基金投资的有效风险监测、董事会积极介入和首席执行官对内部合规体系的公开认证。此外,监管机构还应考虑要求银行披露上述投资的性质与规模。

  四、实施沃尔克规则可能带来的一些影响

  限制自营交易和对冲基金、私募股权基金投资,意味着商业银行需要分离部分投资银行业务,这是对美国现行综合经营的金融服务格局的重大修正。

  (一)将对美欧等金融发达国家的相对竞争力产生影响

  如果美国单方面进行限制,可能导致更多国际资本和大型金融机构转而选择欧洲或其他地区,使美国金融机构成为“监管套利”的牺牲品。

  (二)美国金融机构的业务规模与盈利能力将受到影响

  就业务规模而言,针对新法案对金融机构业务范围和营业规模的限制,美国金融机构未来的发展可能同时呈现两种特征:一方面,监管力度增强和业务范围的限制,将在形式上迫使大型银行的业务结构向传统商业银行回归;另一方面,金融自由化和创新并不会受到根本遏制,“道高一尺,魔高一丈”,华尔街可能通过创新金融工具和交易策略来规避沃尔克规则。

  就盈利能力而言,由于强制剥离盈利规模较高的自营业务,沃尔克规则的实施将对美国金融机构造成冲击。但目前美国银行业对对冲基金的投资比例只略高于3%的法定上限,且新法案给予银行长达7年的过渡期,因此银行短期盈利受到的冲击有限。

  五、对我国银行业的启示与影响

  (一)重新审视银行业的功能与业务定位

  有学者认为,商业银行的基本功能是通过吸收存款、发放贷款和清算结算等业务发挥经济活动润滑剂的作用,连接资金供给方和需求方从而支持社会经济发展。在提升风险管理水平、做好传统银行业务的同时,可以允许银行为加强资产负债管理、提高竞争力适度开展资产证券化和证券、资金交易业务,但不能允许商业银行本末倒置,运用客户资金大规模从事自营业务和高风险投资,在片面追求利润最大化的过程中对社会造成巨大的潜在负外部性。

  (二)审慎推进商业银行综合化经营

  综合经营虽然具有规模经济、提高效率、调整灵活、服务多样化等一系列优点,但也存在风险跨业传递、管理难度大等缺陷。本次金融危机的教训表明,综合经营一是便利了金融风险的跨市场、跨机构、跨产品传递,其微观层面所实现的效率提升往往以系统稳定性下降为代价,也对银行的风险识别、分析、计量、控制形成重大挑战。二是容易导致金融市场不公平竞争,助长商业银行“大而不能倒”。拥有资金成本优势和流动性支持的商业银行大量介入高盈利、高风险的投资银行业务,既会形成相对于传统投行的比较优势,促进自身业务规模的扩张;又有可能为利用内幕信息交易牟利提供方便之门,损害市场交易秩序和公平竞争格局。三是对监管机构的监管能力形成挑战。面对风险日益跨市场、跨机构、跨产品迅速传播,传统分业监管模式下过分关注个体机构安全的微观审慎监管理念和方法已不能再确保金融体系的安全,必须拓展监管视野,引入宏观审慎政策框架、机制、工具,加强系统性风险的识别、监测、分析、控制和处置。

  (三)加强对银行自营业务的监管

  危机期间美国银行业自营业务遭受的巨大损失,表明这类业务风险较高,必须采取适当的控制措施。目前,我国银行业无论以资产占比还是收入占比来衡量,仍以传统存贷款业务为主,自营业务规模有限。虽然我国银行经营模式与欧美等国相比有很大差异,但沃尔克规则强化自营业务限制和风险监管的思路和做法仍值得借鉴。可根据业务风险特征,构建分类监管体系,建立自营业务全面风险管理与资本监管框架,以提高自营业务监管的有效性,控制风险,保护金融消费者权益。

  (四)国内银行走出去

  虽然对我国金融机构的目前业务影响有限,但国内银行走出将要面临更加严格的监管,合规成本上升、市场结构的变化等诸多方面影响有可能延缓国内银行综合拓展海外业务的国际化进程。为此,国内银行有必要评估和调整自身的中长期发展战略,确保符合未来市场结构,实务操作模式及沃尔克规则实施带来的市场机遇等一系列因素的变化。

 

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