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美国联邦政府采购制度中的完全公开竞争原则和简化采购原则

   编者按:中国已加入WTO《政府采购协议》(简称GPA)谈判,有必要对成员方的政府采购制度进行研究。美国是世界上较早实行政府采购制度的国家之一,认识和了解美国政府采购的有关制度,对中国深化政府采购制度改革和开展GPA谈判都将大有裨益。

  

  美国联邦政府采购制度在采购方式的选择和应用上,存在两大原则,一是完全公开竞争原则,一是简化采购原则,这两大原则的共同运用和相辅相成,成为美国联邦政府采购的重要特点。1984年的美国《合同竞争法案》确立了完全公开竞争原则,要求所有采购项目,除有部分例外情况以外,必须经过完全、充分、公开的竞争程序。完全公开竞争原则实施十年后,由于实践中认为这一原则过于严苛,使采购程序过于复杂,降低了采购效率,故1994年美国出台《联邦采购简化法案》,对《合同竞争法案》及其他法案进行了修订,确立了简化采购原则,大幅简化联邦采购程序,再次极大地改变了联邦的政府采购方式。美国联邦政府采购制度先后引入这两个原则,代表着美国联邦政府采购制度的两次重大变革。

  一、完全公开竞争原则

  完全公开竞争原则是1984年美国《合同竞争法案》确定的,此后,《联邦采购简化法案》等法案又多次对该原则的具体内容和要求进行了修改,但完全公开竞争原则仍然是美国联邦政府采购的重要原则之一。与之相仿,世界贸易组织《政府采购协定》、《联合国公共采购示范法》、《欧盟政府采购指令》也将充分竞争作为政府采购的一项基本原则(具体要求有所不同)。

  (一)出台背景

  为了促进竞争,从而降低政府成本,1984年美国出台《合同竞争法案》,适用于198541日后的所有采购活动。在此之前,多数联邦合同不是经过竞争程序订立的,供应商取得政府合同更多地是基于与政府内某位官员的私人关系。

  《合同竞争法案》确立完全公开竞争原则的理论基础是,采购中激烈的竞争会降低成本,同时可以使更多的小企业赢得合同。因此,《合同竞争法案》将充分和公开的竞争作为大多数采购活动应当遵循的标准,让符合条件的供应商都有机会参与采购活动,通过增加参与竞争的供应商的数量,形成更低更有竞争力的价格以节约资金。因此,该法案规定采购机构在授予各种类型的政府采购合同时都应当采用竞争性程序,采购官应当根据采购项目的具体情况,使用最适合的竞争性程序,以保证充分和公开的竞争。

  (二)完全公开竞争原则的发展变化

  《合同竞争法案》实施以来,为了减轻采购机构在执行《合同竞争法案》中的负担,其所确立的充分和完全竞争原则又经历了数次调整,主要包括:

  ——允许使用“多项授予合同”(MAC,类似协议供货)和总务署的政府信息技术解决方案采购合同(GSA GWACs)。[1]

  ——1994年的联邦采购简化法案(FASA),提供简化的采购程序。

  ——1995年的联邦采购改革法案(FARA),提高了经授权机构审批可不采用完全公开竞争方式的采购项目的门槛价等。

  ——2003年的服务采购改革法案“(SARA),对服务采购进行规范,采购形式更为灵活。

  (三)完全公开竞争原则的适用

  1、所有采购行为都必须适用完全公开竞争原则,但以下情形除外:

  ——适用简化采购程序的

  ——法规明确授权的合同

  ——合同修订(以书面形式改变已有合同条款)

  ——根据需求合同或定量合同所下的订单(需求合同,一方同意根据另一方的要求提供尽可能多的货物或服务,另一方明确或隐含承诺只从对方购买。与此对应的是产出合同,买方同意购买卖方生产的所有的货物或服务。定量合同是在固定的时间内在指定的地点提供定量的货物或服务,供货的时间根据订单确定)

  ——根据不定量合同所发出的订单

  ——根据任务单合同和交货单合同所发出的订单

  2、某些情形下可以在排除部分供应商后进行完全公开竞争,即在排除部分供应商后仍需使用完全公开竞争的采购方式:

  ——建立潜在供应商清单。采购机构可以为了增加或维持竞争、有利于国防、确保连续获得货物或服务的可靠来源等目的,在采购中排除特定来源的供应商,以建立潜在供应商清单

  ——小企业、弱势小企业、落后地区、重大灾害或事故地区等预留项目的采购

  3、允许不执行完全公开竞争原则的例外情形:

  ——只有一个潜在供应商,没有其他供应商的货物或服务能满足采购机构的需求。这种情况必须取得机构负责人的书面授权,并且需有法定依据或经监管机构授权

  ——不寻常的、紧迫性的需要

  ——工业动员、促进工程开发或研究能力,或者专家服务

  ——执行国际协议

  ——法规有授权或明确要求,如联邦监狱公司

  ——国家安全

  ——公共利益

  (四)满足完全公开竞争原则的采购方式

  根据现行《美国联邦采购条例》[2]的规定,有多种采购方式可以满足完全公开竞争原则的要求。 这些方法包括:

  1、密封投标(公开招标),以密封方式提交投标,并在公开场合开标。 密封式招标用于需求易于描述的采购项目和商业采购等价格较为固定的采购项目。

  2、竞争性谈判,要求几家供应商提交建议书,从中选择最具有竞争力的一家。

  3、竞争性程序的组合。如果密封投标不适用,采购官员可采用组合的竞争性程序,如两阶段密封投标。

  4、其他竞争性程序:

  1)建筑师、工程师合同,建筑师、工程师合同是布鲁克斯法案规定的,仅基于资格选择建筑师或工程师,而不需进行价格评估。

  2采用“面向众多机构公告”(BAA[3]采购基础和应用研究项目(该研究与特定的系统或硬件采购无关)。

  5、按照联邦总务署的“多项授予合同”(又称“联邦供应计划合同”)[4]规定的程序进行的采购。。

  《合同竞争法案》要求所有估计价值超过25,000美元的采购项目,至少要在发出采购邀请前15天在联邦唯一指定媒体上公告采购通知,招标邀请的公告还需要使用标准格式,以使潜在供应商更容易了解采购机会。 

  (五)适用例外情形的要求

  如果采购官决定不执行完全公开竞争的要求,需取得相关政府官员的授权,且必须将作出这一决定的理由书面记录在案,由于对适用例外情形有严格的限制,实践中采购机构很少采用限制竞争的方式。 书面记录中不适用完全公开竞争的理由需包括:

  ——采购机构需求说明

  ——不进行全面和公开的竞争所依据的法规,以及为什么适用这一法规

  ——采购的预期成本

  ——书面市场调查显示,至少有两个可靠的供应商。即使采购项目预留给小企业、弱势小企业等,也须如此,说明在预留的市场范围内,至少有两名能够满足采购需求的潜在供应商

  ——书面表示有兴趣参加采购的供应商

  ——声明在未来为消除障碍实现不受限制的竞争将要采取的措施。

  二、简化采购原则

  199410月13,克林顿总统签署《联邦采购简化法案》。 这项改革采购制度的法案,简化了联邦政府的采购制度,极大地改变了政府采购方式。

  (一)出台背景

  20世纪的最后25年,伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临,西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。尽管各国政府改革的起因、议程、战略以及改革的范围、规模、力度各不相同,却有着一个共同的或相似的基本取向,就是采用企业管理的理论、方法及技术,引入市场竞争机制,提高公共管理水平及公共服务质量,进而重构政府形象,重新界定行政权的性质及其运作,被称为“新公共管理”模式。美国克林顿总统提出的“再造政府”、“绩效预算”,就是要创造一个少花钱多办事的政府,并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底等原则;改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。

  美国的政府采购变革正是在这个大背景下展开的,并且成为其政府一揽子改革的重要组成部分。很快,一系列的联邦政府采购改革法案应运而生,1994年颁布的《联邦采购简化法案》就是其中之一。自《合同竞争法案》实施10年后,对于许多人来说,采购过程已经变得过于复杂,采购的效率和效益都不高。“简化采购”成为了国家绩效评审委员会的中心目标之一。为此,美国开始了采购政策改革。改革的主要内容可概括为:(1)扩大分散式采购范围。将采购决定权下放到采购官员,授予他们“大部分所需的货物和服务”的采购权;(2)大幅度简化采购程序,修改相关的采购法律;(3)简化小额采购的程序;(4)调整政府采购对象,转向商业化产品。

  (二)《联邦采购简化法案》的主要内容及影响

  《联邦采购简化法案》修订了 1984《合同竞争法案》和其他联邦采购法确立的规则,废除或大幅修改了超过225项法律的规定, 简化了联邦 采购 过程,减少文书工作的负担,促进 购买商业化产品,提高小额采购使用简化程序的阈值(不超过阈值的采购项目可以使用简化程序),将采购程序向电子商务转变,提高 采购效率  ,其主要内容包括五个方面:

  一是减少独特的采购需求,建立了优先采购商业化产品的制度。其理论基础是:联邦政府并不了解最新的商业技术,应该在采购商品和服务时依靠商业市场,利用其竞争优势和市场力量定价。通过优先购买商业化的货架产品,而不是通过详细的招标程序采购政府独有的产品,可以大大简化采购程序。此前,采购机构对可以在商业市场上采购的东西会提出各种特殊的需求,法案鼓励采购机构不再详细描述需求,而是将注意力集中于产出,使用更基于绩效的合同。《联邦采购简化法案》通过废除30多个法规中对政府采购的独特要求,减少了政府采购商业化产品的障碍,使通常不与政府交易的供应商更容易参与政府采购。商业化产品的定义包括在商业市场上大量出售的商品,如计算机软件;还包括能及时满足政府要求的,基于正在开发的技术,尚未上市的商业化产品。采购商业化产品为政府节约了大量的资金。

  二是让小额采购更多地使用简化的采购程序。《联邦采购简化法案》提高了政府采购使用简化采购程序的阈值,由2.5万美元提高至10万美元。这一改变的影响很显著,因为90%以上的年度联邦采购交易项目低于10万美元。因此,仅通过提高简化采购阈值,就极大地简化了政府购买大多数商品和服务的程序。

  三是将简化采购项目预留给小企业。美国建立了帮助各类小型和弱势小企业的政府采购政策,以确保国会制定的社会经济目标的实现。在某些情况下,政府要优先向小企业、弱势小企业、妇女拥有的小企业、历史性经济落后地区的小企业或伤残退伍军人小企业等企业采购。《联邦采购简化法案》扩大了这方面的规定,要求民事机构以及美国国防部将预期采购金额在小额采购阈值和简化采购阈值之间的采购项目,全部预留给小企业。

  四是提高采购效率,缩短采购时间,推进电子采购,以减少内部经营成本。《联邦采购简化法案》改变了某些采购信息的公开要求, 电子方式代替传统的公开方式,对重大采购项目提出成本,性能和进度目标。通过建立对所有人开放的联邦采购计算机网络系统(FACNET),为政府和私人用户提供服务,政府希??望减少使用书面系统所需的过多的时间和资源,要求政府采购程序从传统的书面模式转向以电子数据为基础的模式。 该系统的功能包括:告知联邦采购机会、列出政府招标的详细信息、允许以电子方式提交投标建议书、对招标询问的答复等。提高简化采购阈值也据此分为两步,首先提高到5万美元,当采购机构实施电子采购系统后,再提高到10万美元。随着电子采购系统的推广,25万美元以下的采购机会将只在政府的电子公告板上发布。简化采购不仅可以减轻政府的负担,也降低了供应商必须花费的时间和资源。

  五是为相同或相似的需求建立了多项授予或 交付订单合同制度,根据这类合同进行的订购需进行公平的竞争。当采购机构需要特定商品或服务时,他们只需在已获得“多项授予合同”的供应商之间竞争即可,不需要在所有潜在的承包商间竞争。《联邦采购简化法案》实施后,总务署的“多项授予合同”和政府信息技术解决方案采购合同的使用大为增长,成为政府采购的主要形式之一。

  (三)现行美国联邦政府采购中简化采购的阈值和程序

  简化采购程序是《联邦采购条例》第三编采购方式和合同类型下的独立一节,规定了简化采购程序的目的、政策和程序等。简化采购程序是为了减少管理成本、增加小企业、弱势小企业等获得一定数量的政府合同的机会、提高采购活动的效率和效益以及避免为采购机构和供应商带来不必要的负担。

  1、简化采购程序的适用范围

  采购机构在采购简化采购阈值以内(包括小额采购阈值以内)的货物或服务时,应尽量使用简化采购程序。但如果从联邦监狱工业公司[5]、采购盲人或严重残疾人产品委员会[6]和联邦供应计划合同(“多项授予合同”)采购的,或者通过已有的交付时间不确定/数量不确定的合同以及已成立的其他合同采购的,可以不适用简化采购程序。

  2、小额采购和简化采购阈值

  目前美国联邦政府采购小额采购阈值为3000美元,简化采购阈值为15万美元。但某些特殊的采购项目有不同的阈值:

  
 

一般

  出于紧急行动、国防或者为恢复生物、化学或放射物、核袭击的影响,并经采购机构负责人同意时

  境内合同

  境外合同

  小额采购阈值

  3000美元

  1.5万美元

  30万美元

  简化采购阈值

  15万美元

  30万美元

  100万美元

  3、小额采购

  对于不超过小额采购阈值的采购项目,政府商业采购卡[7]是采购和支付小额采购的首选方法,除此之外也可以采用简化采购程序。除少数管理性、政策性要求外,小额采购不要求遵循其他政府采购程序和规定。采购人员应当在可行的范围内,向合格的供应商平均进行小额采购。采购官或采购人员只要认为价格合理,就可以不进行竞争性的询价。

  3、简化采购程序

  预期采购金额超过小额采购阈值,但未超过简化采购阈值的采购项目,必须全部预留给小企业,其中还可以再单独预留给历史性经济落后地区的小企业或伤残退伍军人小企业。在进行简化采购的过程中,机构应尽可能使用政府商业采购卡和电子采购技术。

  在适用简化采购程序的采购项目中,采购官必须在考虑到采购的管理成本的基础上,在最大可行范围内促进竞争,以获得对政府最有利的合同,并尽可能使用创新方法。采购人员应当根据每一个采购项目的情况,采用最合适的、最有效率和效益的简化方式采购,对于非商业化产品,可以任意组合使用简化采购程序、密封投标、竞争性谈判、研发合同、建筑和建筑工程合同中规定的程序;对于商业化产品,可以任意组合使用商业化产品采购、简化采购程序、密封投标、竞争性谈判中规定的程序。

  供应商来源方面,采购官应当将中央供应商登记库(现已整合入统一平台“联邦授予合同管理系统”SAM)作为供应商的主要来源。

  招标形式方面,只要与电子商务方式招标相比更为有效,采购官应尽可能采用口头招标,但采购项目超过3万美元时,如电子或口头招标不经济或不可操作时,采购官应当使用书面招标。超过2000美元的建筑合同也应采用书面招标。

  评估程序方面,采购官在制定合适的评估程序时有广泛的自主权,可以无须遵守密封招标和竞争性谈判中规定的程序。如果使用价格或其他因素,应当确保以最有效和最方便的形式评估,不要求有正式的评估计划、确定竞争范围、对报价或投标书进行讨论或打分。对其他因素的评估,如业绩,不要求有正式的数据库,可以是根据采购官的知识或经验、客户调查或问卷反馈或政府业绩信息检索系统等。

  合同授予方面,在授予合同前,采购官需确定价格是公平合理的。经过竞争性报价或投标的价格,可以认为是合理的,因此应尽可能采用竞争方式;当只收到一份报价时,采购官应当在采购档案中声明价格的合理性,其依据可以是市场调查、与以前的采购项目比较、与相关行业类似产品的比较等。

  简化采购方法包括政府商业采购卡、采购订单、未定价采购订单、一揽子采购协议(BPA)[8]等。

  三、启示

  (一)美国联邦政府采购方式的转变,从不重视竞争到完全公开竞争再到简化后的完全公开竞争,体现了政府管理理念和方式的转变。美国联邦现行政府采购制度是在不断发展变化中逐步形成的,经历了一个长期的过程,具有重要里程碑意义的法规包括1933年的《购买美国产品法》、1949年的《联邦财产和行政服务法》成立总务署(GSA)、1974年的《联邦政府采购政策管理办公室法案》确立联邦采购政策办公室(OFPP)的领导地位、1984年的《合同竞争法案》和《联邦采购条例》、1994年的《联邦采购简化法案》、1995年的《联邦采购改革法案》和2003年《服务采购改革法》等。这一发展过程不仅是政府采购制度的转变,更体现着政府管理理念和方式的转变。1984年是一个重要的转折,《合同竞争法》从节约政府成本的角度提出了完全公开竞争原则,同年《联邦采购条例》出台,开始全面系统规范联邦政府采购行为。而到1994年,随着政府管理改革的兴起,“新公共管理”模式建立,提出“绩效预算”,要求精简政府机构、放松管制、推行绩效管理,政府采购活动中再严格进行完全公开竞争,采购过程就显得过于复杂,效率低下,只注重程序而不注重结果,因此“简化采购”成为采购政策改革的目标。之后,美国又逐步提高了简化采购的阈值,还将650万美元以下的商业化产品采购项目尝试采用简化采购程序。中国《政府采购法》已经实施十年,随着中国加入《政府采购协定》谈判进程的深入,《政府采购法》的修订也将逐步提上议事日程,在进一步修改完善我国的政府采购制度时,也一定要考虑我国政府管理的现状和改革的方向,政府采购制度是政府管理制度的一个侧面,即体现政府管理的理念,也是促进政府管理方式改革的有效手段。

  (二)美国联邦在适用政府采购方式时,除了保证竞争性之外,更加注重提高效率和效益。按照现行的美国联邦政府采购制度,可以大致按采购项目金额划分为几个层次,每一层次对竞争性和效率、效益的要求也有所不同:第一是小额采购,3000美元以下的采购项目用政府商业采购卡,除了要尽量平均分配采购外,没有竞争性的要求,完全以效率和效益为重;第二是简化采购,3000美元至15万美元的采购项目应用简化采购程序,采购人员在最大可行范围内促进竞争的前提下,根据具体情况采用最合适的、最有效率和效益的简化方式采购,并尽可能使用创新方法;第三是15万美元以上的采购项目,则需适用完全公开竞争原则,主要方式是密封招标、竞争性谈判、联邦总务署的多项授予计划合同等,其中达到美国加入《政府采购协定》承诺的门槛价(中央实体货物和非建筑的服务约20万美元,建筑服务约780万美元)的,还需符合《政府采购协定》的规定。从中可以看出,采购项目金额越大,对完全公开竞争的要求就越高,简化采购阈值以内的,则降低竞争性要求以换取更高的采购效率和效益。美国联邦采购项目中,约有90%均适用简化采购程序。我国的政府采购法规定了公开招标为主要采购方式,中央公开招标限额为120万元,各地几十万不等,在政府采购制度建立之初,以严格的公开招标程序来建立和规范政府采购行为,确有必要,但随着政府采购规模的加大和政府采购内容的多样化,可以考虑逐步增加使用其他更为灵活的采购方式,特别是对小额采购来说,提高采购效率显得尤为重要,也是减轻采购人负担的重要途径。

  (三)美国联邦在政府采购方式适用上充分考虑发挥政府采购政策功能的需要。美国联邦将预期采购金额在小额采购阈值和简化采购阈值之间的采购项目,一般来说即为3000美元至15万美元的采购项目,全部预留给小企业,其中还可以专门预留给历史性经济落后地区的小企业或伤残退伍军人小企业等。超过简化采购阈值的采购项目,也可以按规定预留给小企业、弱势小企业、落后地区、重大灾害或事故地区等,进行排除部分供应商后的完全公开竞争。对于联邦监狱工业公司,更是有单独的法律授权规定,作为不执行完全公开竞争原则的例外情形。可以看出,美国联邦为了发挥政府采购的政策功能,从竞争性要求和采购方式上予以了充分考虑。我国《政府采购法》中仅规定了政府采购政策功能的目标,缺乏具体的措施和要求,随着政府采购制度改革的深入,应提高对政府采购政策功能重要性的认识,从制度设计上为政府采购政策功能留下空间,保证政策性采购的规模。

  (四)美国联邦采购制度授予采购官员极大的自由裁量权,对采购官员的素质和能力有较高的要求。在美国“新公共管理”模式影响下的联邦简化采购改革中,重要的一环就是放松规制,扩大分散式采购范围,增加采购官员裁量权,将“大部分采购项目”的采购决定权下放到采购人员。在小额采购中,只要采购人员认为价格合理,就可以无须询价;在简化采购程序中,采购人员可根据具体情况任意组合使用现行规定的程序,还可以尽可能使用创新方法,招标形式方面,只要比电子商务方式效率更高,采购官就可以采用口头招标,授予合同前,由采购官确定价格的公平合理性,即使只收到一份报价,只要采购官有依据声明价格的合理性即可;所有的合同都由采购官签署。这些规定都给予了采购官员极大的信任和自由裁量权,但同时也意味着责任,因此要求采购官员需有较高的业务素质和职业道德。我国没有采购官制度,也没有职业资格制度,难以要求和保证各采购人中从事采购业务人员的素质,也难以要求采购人员在采购中按照职业素养发挥自由裁量并承担责任。应结合政府采购制度改革,逐步培养和提高采购人员的素质,在采购管理中强调“绩效”,实现责、权、利的统一,在制度设计中放松对采购人规制的同时,增强采购人承担采购结果责任的约束。

  

 

  


 

  

[1]政府信息技术解决方案采购合同是总务署预先完成的、多方授予的、交货时间不确定的、数量不确定的合同,采购机构通过这一合同购买IT解决方案。政府信息技术解决方案采购合同包括如系统设计、软件工程、信息确认和企业结构解决方案等内容,采购机构可以采购有成本效益的、创新性的解决方案。

  

[2] 《美国联邦采购条例》(FAR)是所有联邦采购机构在政府采购活动中遵循的主要法规,是根据所有现行相关法律法规编纂的,在管理和预算办公室下设的联邦采购政策办公室的宏观政策指导下,由总务署署长、国防部长、航空航天局主任根据法律联合发布。

  

[3] “面向众多机构公告”是美国联邦政府机构签订有关基础和应用研究发展合同所采用的方式,用来采购“科学研究和实验,促进最新技术的开发或增进了解”。这种方式的名称来自于要求在指定媒体上发布公告,明确相关研究领域,包括选择建议书的标准,并向所有有能力满足政府需求的供应商发出邀请。评估建议书所依据的评审标准应当通过专业或科学审查确定。

  

[4] “多项授予合同”是总务署通过一次招标,将合同授予多个不同的供应商,与供应商签订长期的政府供应合同,以批量折扣价格提供商业产品和服务,以适应交付时间和未来需求都不确定的情况。目前通过“多项授予合同”由8000多家供应商直接提供超过四百万种产品和服务。采购机构可以直接向供应商订购也可以通过总务署的网上采购系统订购这些产品和服务,从而避免了传统的公开招标程序。采购官通过比较折扣价格和供应商在商业市场上的价格和折扣(由供应商按要求披露)来确定价格是否“公平合理”。

  

[5] 联邦监狱工业公司是美国政府独资的公司,建立于1934年,利用联邦监狱管理局的劳动力生产产品和服务,只能出售给联邦政府机构,不得进入商业市场。

  

[6]“采购盲人或严重残疾人产品委员会”是联邦机构,负责管理“采购盲人或严重残疾人产品”项目,该项目要求所有的联邦机构都应购买雇佣盲人和其他严重残疾人的非盈利机构生产的特定产品和服务。由委员会决定联邦机构应当购买的产品和服务。委员会由15名总统任命的人员组成,其中11名是来自农业部、空军、陆军、海军、商务部、国防部、教育部、司法部、劳动部、退役军人事务部和总务署的代表。

  

[7] 购物卡,性质与商业信用卡类似,发给采购机构指定的人员,用于采购和支付资金。

  

[8] 一揽子采购协议书是一种简化的、通过与合格供应商建立“赊账账户”以满足预期重复需求的采购方法

 

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