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部分省(市)国家赔偿费用管理情况及立法建议

  一、国家赔偿费用管理情况

  《国家赔偿法》、《国家赔偿费用管理办法》自1995年实施以来,各地财政部门高度重视贯彻执行工作,认真组织学习,做好宣传培训,根据本地实际健全和完善相关制度,积极筹措国家赔偿资金,加强费用监督管理,做好国家赔偿费用拨付工作,保障了公民、法人和其他组织的合法权益,促进了国家机关依法行使职权。

  (一)制度建设情况

  根据《国家赔偿费用管理办法》,重庆市政府于1996年颁布施行了《重庆市行政赔偿费用核拨及管理办法》;1998年,重庆市人大常委会又审议通过了《重庆市实施〈中华人民共和国国家赔偿法〉办法》,对国家赔偿费用拨付和追偿分别作了专章规定。为全面、及时了解国家赔偿费用管理情况,重庆市财政局在全市财政系统建立了国家赔偿费用审核拨付情况统计报告制度,每年定期对全市情况进行汇总分析,并针对发现的问题,提出相关建议或采取相应措施。针对部分区县财政部门不予核拨国家赔偿费用问题,重庆市财政局印发了《关于加强国家赔偿费用审核的通知》,强调各级财政部门核拨国家赔偿费用的职责及相关注意事项,明确必须依法审核拨付国家赔偿费用,经合法程序确定的国家赔偿费用应按《预算法》及有关规定安排,不允许在执法机关工作经费中列支,确保国家赔偿费用的依法核拨。为促进赔偿义务机关落实赔偿费用追偿制度,重庆市财政局印发了《关于进一步规范国家赔偿费用申请的通知》,要求赔偿义务机关向财政部门申请核拨国家赔偿费用时,除提供《国家赔偿费用管理办法》规定的法律文书和文件外,还应提供赔偿费用追偿决定书,要求赔偿义务机关明确赔偿案件是否应当追偿,督促赔偿义务机关加强责任追究。

  湖南省1997年制定了《湖南省实施<国家赔偿费用管理办法>规定》,湖南省财政厅制定了《湖南省国家赔偿费用财务管理办法》。云南省分别于1998年、1999年以省政府规章的形式制定出台了《云南省行政赔偿规定》和《云南省国家赔偿费用管理规定》,2005年云南省财政厅、省高院、省检察院、省公安厅联合下发了《关于认真贯彻实施〈国家赔偿法〉有关问题的通知》,从制度上健全和规范了国家赔偿费用管理和核拨工作。江苏省南京市于1998年制定了《南京市国家赔偿费用财务管理办法》,江苏省连云港市出台了《连云港市市级国家赔偿费用财务管理办法》。

  (二)预算安排情况

  根据规定,湖南省各级财政每年应按照以下标准安排国家赔偿费用:省本级100万元,市州30万-50万元,县市区10万-20万元。截至2007年底,全省14个市(州)和123个区(县)中有52个设立了专户,其中,县级专户43个。各个专户在设立之初都按照要求安排了相应经费。当年未发生赔偿费用支出的,部分地方将经费结转下年度使用;少数地方年底将经费平衡预算,第二年年初重新安排经费。当年发生核拨赔偿费用支出后,部分地方在下年编制预算时按规定标准补足预算;考虑到国家赔偿发生的不确定性,少数地方也存在不再补足预算的情况。未设立专户的地方,每年预算也安排一定数额的国家赔偿费用,年终结余的,用于平衡预算支出,不够支付的则通过追加预算解决。湖南省本级自1996年安排100万元国家赔偿费用专户资金后,受理核拨国家赔偿费用申请10起,核拨费用103.13万元。2006年省本级预算为专户追加了40万元,尚有余额近50万元(含利息收入)。2006年以后尚未发生核拨赔偿费用案件,专户资金也未再予以补足。此外,还受理退还财产申请1起,金额40万元,经国库退付。2001年至2008年,湖南省各级财政部门受理国家赔偿费用申请核拨案件998件,审结赔偿895件,赔偿金额3902.85万元。

  2003年至2008年,江苏省各级财政每年均在预算专项安排或从预备费中拨付国家赔偿费用。其中,省级财政预算每年安排国家赔偿费用200万元。同时,在省高院的部门预算中每年安排25万元。《国家赔偿法》实施以来,重庆市本级财政未安排国家赔偿费用专项预算,而是按照实际发生金额,在财政预备费中列支,决算列入“国家赔偿费用”支出科目。重庆市部分区县将国家赔偿费用列入财政年度预算,超预算部分经批准在预备费中列支。1995年,云南省本级财政预算安排了1000万元专项资金作为国家赔偿费用,部分州(市)、县也在年初财政预算中安排了一定数额的国家赔偿资金。省级国家赔偿专项资金经过10年的专户滚存,扣除实际支付的金额后,到2005年底本息已达1300多万元。因省级部门提出国家赔偿费用申请数量少、金额不大、赔偿案件发生情况不确定,为避免资金闲置和沉淀,从2006年起,云南省级国家赔偿费用专项资金不再通过专户管理,采取据实追加的方式来办理。各州(市)、县(市、区)只有少数地方在年初预算安排专项资金,大部分没有采取年初安排预算方式,发生国家赔偿案件采取追加预算的方式来办理。

  (三)费用支付情况

  2003年前,湖南省各级财政部门按照《国家赔偿费用管理办法》和《湖南省实施<国家赔偿费用管理办法>规定》的要求,采取赔偿义务机关先从本单位预算资金和留归本单位使用的资金中支付国家赔偿金,支付后三个月内再按照法定程序向同级财政机关申请核拨国家赔偿费用的方式。自2003年起,湖南省实行了国库集中收付制度改革。目前省本级所有一级预算单位及基层预算单位共774家实施了国库集中收付制度改革,14个市州本级、92个县区已经实施改革,其他31个县区正在开展改革的各项准备工作。改革后,原来的国家赔偿费用支付方式遇到了障碍。除了小额零星支出外,预算单位的工资支出、工程、商品及劳务采购支出均由经财政部门批准开设的“零余额账户”由财政直接支付,预算单位不再有其他资金账户,预算资金也不再由单位自行支配。当国家赔偿义务产生后,赔偿义务机关先行支付实际上无法做到。实践中,部分赔偿义务机关采取借款等方式筹措资金支付;部分赔偿义务机关则由赔偿申请人先出具收款收据证明履行了赔偿义务,待向同级财政申请核拨后再行赔付。

  云南省级财政部门受理的13件国家赔偿费用核拨申请都是由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付,再向财政部门提出的。为确保及时赔付,《云南省国家赔偿费用管理规定》作出了“赔偿义务机关因国家赔偿费用数额较大,无力全额先行支付的,可以向同级财政部门申请借款用于先行支付,但借款数额不得超过国家赔偿费用的70%”的规定。一些州(市)、县基于赔偿义务机关资金困难等原因,也采取了在财政部门审核、拨付资金后再赔偿受害人的办法。

  重庆市本级财政2000年至2008年共受理赔偿费用申请案件59件,经审核拨付国家赔偿费用约232万元,年均不足30万元,其中刑事赔偿约占94%,行政赔偿约占6%。刑事赔偿中,人身权赔偿约占59%,财产权赔偿约占41%;行政赔偿中,人身权赔偿约占6%,财产权赔偿约占94%。赔偿义务机关向财政部门申请审核拨付赔偿费用具有以下特点:一是无论是案件的数量还是赔偿数额,经财政部门审核拨付的行政赔偿费用少于刑事赔偿费用,且行政赔偿基本上是返还错收的款项。二是追偿的赔偿费用很少。市本级受理的59起赔偿申请案件中,仅发现一起明显应进行追偿的案件。

  2003年以来,江苏省各级财政部门共收到48起由赔偿义务机关提交的国家赔偿费用专项核拨申请,涉及金额219.635万元。省级财政2006年实际支付国家赔偿费用9万元,2007年支付2.4万元,均在省高院部门预算专项安排的国家赔偿费用中列支。行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯财产权的,有关财物尚未上交财政的,由赔偿义务机关按罚没财物有关管理规定负责返还;有关罚没收入(含罚没物资变价收入)已经上交财政的,由赔偿义务机关提出申请,由省财政予以退库返还。

  二、立法建议

  从国家赔偿费用审核实践来看,国家赔偿费用管理存在以下问题:一是有些地方政府未能将国家赔偿费用列入年度预算。二是支付中存在先行垫付,导致财政部门申请核拨的国家赔偿费用,明显低于实际发生的国家赔偿案件应予支付金额。三是追偿制度难以落实。现行国家赔偿立法并未对行政赔偿的故意或重大过失的具体情形及追偿认定程序、追偿的监督等作出规定,致使在实际工作中对哪些应认定为故意或重大过失无依据可循。四是审核标准不一致。对哪些情况只应形式审查,哪些情况需要实质审查,如何审查等,没有统一标准。建议在国家赔偿费用管理立法中注重解决以下问题:

  (一)确保预算安排

  建议通过年初预算而不是采取追加预算方式安排国家赔偿费用。主要理由:一是国家赔偿是国家的法定义务,需要通过国家财力保障履行义务,应当在年初的财政预算中体现;二是虽然国家赔偿案件的发生具有一定的偶然性,但从一定时间和一定地域来看,国家赔偿案件还是存在的,在预算中做好费用安排,可以防患于未然。因此,建议在政府收支分类科目中增设“国家赔偿费用”科目,在本级预算中每年安排一定数额的国家赔偿资金。

  各地区以及各级财政应安排的国家赔偿费用资金数额可根据该地区历年发生国家赔偿案件的数量、支付赔偿金数额、当地财力、执法水平等因素估算,可在《国家赔偿费用管理办法》中预留立法空间,授权省级人民政府作出具体规定。国家赔偿案件发生较多,预算不足的,报经同级人民政府批准,在本级财政预算安排的预备费中追加,结余的国家赔偿费用,由各级财政根据当年预算执行情况,自行决定用于平衡年度预算。

  (二)规范支付方式

  国家赔偿费用支付可采取两种方式:对于已纳入国库集中支付制度改革的预算单位(赔偿义务机关),可由赔偿义务机关提出直接支付申请,财政部门审核同意后直接支付到赔偿请求人的银行账户。对于赔偿义务机关尚未纳入国库集中支付制度改革的或者赔偿请求人没有开设银行账户的,赔偿义务机关提出支付申请,财政部门审核同意后向其下达指标,由赔偿义务机关开具授权支付令,由赔偿请求人到相关银行提取。通过国库集中支付方式直接向赔偿请求人支付国家赔偿金,有利于及时、快捷拨付国家赔偿费用,有利于财政部门监督国家赔偿费用的支出使用,随着国库集中支付制度改革的推进,这种方式应该成为主要方式。

  (三)完善追偿制度

  《国家赔偿法》和《国家赔偿费用管理办法》都有追偿规定,但缺少相关的制度设计,导致出现赔偿义务机关怠于对有故意或重大过失的责任人员实施追偿问题。建议在《国家赔偿费用管理办法》中就追偿主体、追偿程序、追偿标准等做出具有操作性的规定,明确赔偿义务机关是国家赔偿费用追偿主体,财政部门对其履行追偿义务负有监督职责。追偿的程序应包括追偿的决定、执行、救济等内容,追偿金额应结合责任人员的主观过错和导致国家赔偿金额大小等因素确定,设立最低限和最高限(如故意违法行使职权造成国家赔偿的,追偿费为本人9-12个月的工资或者赔偿数额的3%5%;重大过失造成国家赔偿的,追偿费为本人6-9个月的工资收入或者赔偿数额的1%3%),既是对国家损失的适当弥补,又可以对责任人起到惩戒和教育作用,也保证追偿的实际可执行。

  对责任人员进行责任追究的主体,建议明确为赔偿义务机关的纪检监察和人事等相关职能部门。同时,明确规定追偿程序:一是赔偿义务机关在作出赔偿决定的同时,依法作出对责任人的追偿决定,并在向财政部门申请赔偿资金时一并报送审核。二是如果赔偿义务机关对责任人没有依法进行责任追究和追偿相应的赔偿费用,财政部门在审核国家赔偿费用核拨申请时,有权督促赔偿义务机关落实,并可以提请同级纪检监察机关和赔偿义务机关的上级机关督促落实。

  (四)明确财政职责

  财政部门在国家赔偿工作中的职责是国家赔偿费用的管理,包括预算资金的安排、核拨申请的审查、资金核拨和追偿的监督等内容。因此,对赔偿义务机关核拨赔偿费用申请进行审查时,财政部门不应当介入国家赔偿是否成立以及如何赔偿等应由赔偿义务机关与申请人协商决定、复议机关复议决定或司法机关裁判决定的实质问题,只应按照财政资金管理的相关规定进行审查。财政法制机构具体负责对赔偿义务机关核拨赔偿费用申请进行审查,审查的材料包括申请报告、生效的法律文书(协议书、判决书、复议决定书、赔偿决定书等)、财产已上交财政的有关凭据等。审查后提出是否应予核拨的意见,会签预算、国库等机构,报财政部门领导决定后即行拨付。

 

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