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德国、英国政府采购法律制度

 

一、德国、英国政府采购法律制度介绍

(一)   两国政府采购法律制度的主要内容及适用

德、英两国同属欧盟成员,在政府采购方面,除要遵守本国法律规定外,还必须遵守欧盟的规定。此外,德、英两国都是WTO《政府采购协定》(GPA)的成员,因此在政府采购方面还要遵守GPA的相关规定。

欧盟有关政府采购的规定主要是政府采购方面的欧盟指令。政府采购方面的欧盟指令主要包括欧盟委员会1992年颁布的《关于协调公共服务采购程序的指令》(93/36/EEC)、1993年颁布的《关于协调公共货物采购程序的指令》(93/36/EEC)和《关于协调公共工程采购程序的指令》(93/37/EEC),欧洲议会和欧盟委员会2004年重新颁布的《关于协调公共工程、货物和服务采购程序的指令》(2004/18/EC)和《关于协调供水、能源、交通和邮政服务程序的指令》(2004/17/EC)等。欧盟仍在不断更新修订其政府采购领域的法律法规,使其能够跟上时代步伐,适应现代采购的需要。

德国是联邦制国家,地方在立法、财政方面具有较大的自治权,德国政府采购方面的国内法律除联邦法律外、还包括州和地方等不同层次的法律法规。德国政府采购的法律法规主要包括:《反对限制竞争法》、《公共采购条例》、《公共合同定价条例》、《产品和服务合同条款标准准则》、《自由服务合同标准准则》等。

英国早在1782年就初步建立了政府采购制度,经过长期的发展演变,特别是1973年英国加入欧洲经济共同体以后,逐步形成了一套较为完善的政府采购体系和运作规则。英国的政府采购法律法规比较健全,国内法主要包括一般合同与商业法律和政府采购的专门法律规定等。       

(二)两国政府采购法律制度的原则及政策要求

公开、透明、效率、竞争等原则是德、英两国政府采购的基本原则,目标是实现政府采购的物有所值(value for money),即政府采购不仅要追求直接采购成本最低,还要力求采购商品、工程在实际运行中的维持和维护成本最低,总之,要使纳税人的钱得到最有效的使用。由于政府采购是国家行为,除遵循公共资金使用的基本原则外,还要在某些方面体现国家的社会经济政策。在政府采购中“物有所值”主要是通过竞争来实现的,公平竞争是政府采购的一个核心原则。根据有关法律规定,公共部门在进行采购时可以自行决定最符合合同要求的竞争形式,但必须实现以最合理的价格完成采购任务。

在政府采购中,德国公共机构被要求遵守联邦政府制定的一些政策指引。这些政策指引的主要目的是鼓励采购一些潜在供应商的产品和服务,落实某些社会经济政策,如鼓励向残疾人工厂采购等。政策采购除必须遵守现行招投标条例外,还要让中小型企业都能参加政府采购活动,以达到最广泛的竞争。通过与设立在各州的采购顾问办公室的合作,政府集中采购机构将某项政府采购活动所有需要准备的文件和遵守的法规转送到所有相关供应商,努力促进位于原东德的企业参与投标竞争。

(三)两国政府采购法律制度的发展方向

针对信息化社会对政府采购工作的更高要求,为使政府采购更加快捷、效率和透明,近年来,德、英两国政府都在政府采购领域大力推广电子采购和框架协议等新型采购方法,并通过促进政府采购资源共享,鼓励私有部门积极参与政府采购活动等方式,让政府采购手段变得更加灵活和有效,采购活动的经济性获得较大提高。在采购实践活动发生较大变革的前提下,两国政府采购法律制度也向着更现代、更灵活的方向发展,主要表现为更加重视采购的经济结果,即将绩效原则作为评估政府采购活动的一个重要方面。

二、德国、英国政府采购法律制度实施

(一)德国政府采购运作情况

1、德国负责政府采购监督管理和具体工作的主要部门

德国在政府采购监督管理方面,制度比较健全,机构设置比较完善。经济部负责拟订政府采购政策;财政部负责政府采购预算编制和执行;审计院负责政府采购资金使用的审计监督;联邦和各州政府采购审查办公室负责供应商的投诉审查。为提高采购效率,德国部分联邦政府部门成立了采购机构负责集中采购活动,其中联邦内务部采购局、财政部采购局和国防部军事技术与采购局是三个主要的集中采购部门。

2、德国联邦内政部政府采购局的组织结构和主要职能

联邦内务部采购局成立于1951年,目前雇佣了220名专家,大部分受过技术和科学方面的教育和培训。内务部采购局由12个处室组成,按业务分成两大部门,其中一个部门包括5个处室,主要负责预算管理、财务会计、组织人事、法律事务、信息服务和后勤等;另一个部门包括7个处室,主要按照采购对象类型进行划分,负责的采购对象包括服务、信息技术、广播通讯技术和电子产品、武器弹药、药品、医疗器械、服装、办公用品、纸张、救援设备、机动车辆、飞机等。

内务部采购局表面上相当于我国的部门集中采购中心,但实际上,其服务范围比我们大得多,除联邦内务部外,还主要负责其他25个联邦机构的采购,也为其他公共机构提供服务,有时还代表州政府采购紧急救灾物资,服务范围相当广,体现了公共资源的充分利用。内务部采购局的主要职责有两项:一是就国家机关和公共机构所有有关政府采购的问题进行咨询;二是按照国际和国内政府采购法律法规的要求,每年完成大约20002500项采购任务,涉及约4.22亿欧元的采购资金。

德国政府采购制度设计比较严谨,从机构设置看,制订招标文件、执行招标程序、签订采购合同等职责分别由不同处室负责。采购活动采取经办人负责的制度,而且不同采购阶段,由不同采购人员交替执行,每一阶段完毕后,经办人必须办理交接手续并签署相关文件。在作出确定中标人等重要决定时,必须实行团体决定,并至少有两人在场,即坚持“两双眼睛”原则,避免个人因素的干扰。采购活动的所有文件都必须统一进行电子化储存,以备有关机构和人员进行核查。

3、德国联邦审计院在政府采购监督中的职能

德国联邦宪法规定联邦审计院在法律上独立于联邦政府和联邦议会,使得审计不受政治力量的影响,保证审计工作的独立性和公正性。联邦审计院院长和副院长均由内阁提名,议会两院选举产生,并由联邦总统任命,任期12年,除死亡、刑事犯罪等原因,中途不得撤换。一般情况下,审计院院长由执政党成员担任,副院长由在野党成员担任。法律规定联邦审计院中的66名审计院成员享受国家大法官待遇,可以不受干扰的独立开展审计工作。

联邦审计院原先在联邦部门设有预审机构,1998年审计体制改革后取消,另外在主要城市设立了9个联邦审计局。目前,联邦审计院本部共有480名工作人员,9个审计局共有750名工作人员。联邦审计院的审计工作重点包括对预决算等法定审计项目和对预算规模大的部门的审计,每年还会轮换审计重点,并向议会提交年度审计报告。联邦审计院审计主要是一种经济效益性审计,原则上采用事后审计的形式。但某些大规模的采购,采购部门希望审计院在采购过程中提供建议,审计院就会提前介入,采取伴随性审计的形式。联邦政府采购审计内容主要包括:采购是否具有透明度,招标文件是否准确、详细、符合法律规定,招标活动是否限制了竞争等。审计院要将审计结果通知被审计单位,如果存在问题,被审计单位可能承认并改正,也可能提出异议。后一种情况下,审计院要将有关情况向议会报告,如果议会接受审计院的意见并作出决议,则具有法律效力,被审计单位必须执行。政府采购审计注重贯彻政府采购公开、平等的原则。通过审计促进政府采购的透明度,鼓励竞争,防止腐败,节约成本,避免垄断,最终起到节约预算资金、对纳税人负责的作用。

4、德国地方政府在政府采购中的职能

德国在联邦政府以下还有16个州政府和约12000个地方政府。根据宪法规定,州政府具有相对独立的立法、行政和司法权力,地方政府也具有一定自治权,因此,州和地方政府在政府采购方面不仅要遵守欧盟指令与联邦法律,还要遵守各州自已的法律和地方政府自身的规定。为了节约成本,提高采购效率,州政府成立了集中采购机构负责所有公共机构的采购任务。例如柏林市在法律上既是德国首都又是联邦的一个州,市政府采购中心是柏林的政府集中采购机构,接受柏林市4000多个政府部门、大学、公用事业单位等机构的委托,组织采购17万种货物和服务。90%以上单项委托采购金额低于500欧元,该中心汇集需求后,向250个较为固定的货物供应商、50家服务供应商集中采购,每年采购总额达3亿欧元。

为了提高政府采购效率,更好地防止腐败发生,柏林市采取了以下有效措施:一是推行电子采购来提高政府采购招投标活动的透明度;二是对政府部门和采购中心的采购人员实行轮岗制度,防止采购员与供应商建立起利益关系;三是政府成立腐败登记处,对历史上有过腐败行为的供应商进行登记;四是由司法部门抽调人员组成反腐败小组,对政府采购招投标活动进行事前和事后检查。

(二)英国政府采购运作情况

  1、英国负责政府采购具体工作的主要部门

英国政府采购原先实行比较松散的管理体制,从政府采购的机构看,英国中央各部的预算部门和地方政府都拥有自行采购的权力,独立承担本部门、本地区的采购事务,财政部作为政府采购制度的贯彻、协调部门起主要管理作用。另外,还有采购代理机构和采购行业协会,协助政府采购制度的实施。为了提高政府采购的效率和效益,更好地体现政府采购物有所值的基本原则,20004月,英国成立了政府商务办公室(OGC),负责组织协调中央政府各部门的采购。政府采购办公室是隶属于英国财政部的一个独立部门与其他中央政府部门的采购人员(统称政府采购服务组织,GPS)和采购和供给特许学会(CIPS)一起,共同构成了英国政府采购组织体系。政府采购办公室的主要任务是与政府各部门合作,提高采购及项目、工程的管理,主要目标是提高中央政府的采购(不包括防务采购)的效率和效益,同时在促进私有部门参与公共服务方面发挥重要作用。在政府采购政策方面,政府商务办公室负责国内采购政策制定和培训工作,参与欧盟和其他国际组织采购协定的谈判和拟订工作,指导采购人如何遵守欧盟和其他国际组织的采购规则,引导采购人如何在法律和政策框架下通过采购来体现社会经济政策。

2、英国政府采购的共享机制

近年来,英国政府商务办公室在推进政府采购框架协议,设立中央集中采购机构整合政府各部门的零星采购行为,促进政府部门内部服务共享的同时,通过推广电子拍卖和反向拍卖等先进采购手段的应用,在提高政府采购效率、降低成本方面,取得了良好的效果。目前,政府商务办公室设立的效率目标是:中央政府采购节约目标为30亿英镑,采购活动的效率节约为72亿英镑,整个公共部门的效率节约为215亿英镑。

3、英国政府采购适用的社会经济政策

由于实行自由市场经济政策,相信市场是最有效率的,政府只应在市场失灵的领域发挥作用,英国在政府采购适用的社会经济政策方面持保守态度。政府商务办公室认为,政府采购社会政策必须以不突破物有所值的原则为前提,过度保护必然以效率的损失为代价。因此,政府采购社会经济政策主要还是强调政府采购的公平竞争机制,让所有市场主体都有公平的机会参与其中。目前英国政府采购的社会经济政策主要包括环境保护、中小企业、研发支出以及少数民族和妇女所有的企业等方面,但并未对上述领域制定特殊的优惠规定,只是要求政府采购不能对他们采取歧视,要提供公平的竞争机会,鼓励其积极参与政府采购活动。

4、英国政府采购从业人员的资格认定和培训体系

政府采购服务组织(GPS)形成于1992年,由中央政府各部门(不包括国防部门)负责采购的人员组成,目前共有1500名成员。GPS成立的主要目的是推进采购人员的职业化和专门化,促进采购人员之间的沟通等。近年来调查显示,英国政府采购人员存在能力不足和技术缺乏的问题,主要表现在职业化程度不够,未能完全适应政府采购发展的需要,与私有机构的采购部门相比,效率较低。因此,政府采购服务组织、政府商务部以及采购和供给特许委员会共同组成了公共部门采购协会(PSF),致力于提高政府采购人员的职业化水准的行动。政府商务部是主管机构,负责政府采购服务团体中所有采购人员的管理。采购和供给特许学会是资格认定部门,负责政府采购服务组织中所有采购人员的资格认定。公共部门采购协会则向采购和供给特许学会的成员开放,负责开发政府采购本科及研究生阶段的课程,为采购人员提供职业培训等后续教育,加强与其他职业协会的交流合作等。由于形成了比较完善的录用、职业指导和后续教育体系,英国政府采购人员的职业化水平将获得逐步提高。

三、德国、英国政府采购法律制度启示

德、英两国的政府采购法律制度比较完善,较为有效地起到了促进公平竞争、提高政府采购效率、节约财政资金和防止腐败的作用。我国建立政府采购法律制度的时间不长,虽然已经发挥了很大的作用,但在实践中还存在不少亟待解决的问题,德、英两国的政府采购法律制度对完善我国政府采购法律制度有如下启示:

(一)健全我国政府采购法律制度

我国政府采购法律制度虽然对政府采购的运作和实施作了比较全面的规定,但原则性较强,要使政府采购工作切实统一到政府采购法的原则精神上来,还需要相应的配套制度和详细的实施细则对政府采购的实施和管理进行具体规范,进一步提高政府采购工作的实施绩效,杜绝不良竞争行为,促进市场有序竞争,推进政府采购事业的健康发展。政府采购管理重在制度建设、依法监管;集中采购机构的规范重在公开业务、“阳光”操作;采购单位的规范重在履行程序、依法实施;代理机构的规范重在严循操守、诚信执业;供应商的规范重在公平竞争、履行承诺;评审专家的规范重在勤勉敬业、客观公正。为将这些要求充分落实和体现在实际工作中,应加大对技术性层面和操作环节相关行为进行规范的力度。应加强相关法律制度间的衔接,制定政府采购法实施细则,研究制定政府采购相关工作管理规章,规范反映政府采购活动过程及结果的相关文件范本,进一步完善政府采购法规制度体系。

(二)完善政府采购落实社会经济政策的制度

虽然我国政府采购法有政府采购落实社会经济政策的原则性规定,但由于缺少相关操作细则,在实际操作中落实政府采购的相关鼓励政策有一定难度,同时,在没有政策措施支撑的情况下,地方在实际执行中也存在一定的法律风险,有关部门应当尽快出台相关的具体政策措施,增强可操作性,并最大限度地排除地方保护主义,防止地方滥用行政权力。

今后,为了完善政府采购落实社会经济政策的制度,需要改革和完善评标方法。对目前以价格、技术、财务状况、信誉、业绩等为主要因素的综合评标方法,作进一步的修改和完善,将保护环境、激励自主创新等作为评分的重要因素。加大对政府采购宏观调控作用的宣传力度。通过广泛宣传,促使采购人、采购代理机构和供应商转变观念,并自觉落实到日常的政府采购行动中。

(三)提高政府采购的透明度

政府采购招标活动要公开透明,必须履行法定的公示程序,招标文件要尽可能做到详细、准确。为此,需要编制针对不同行业、不同产品适用的规范的招标文件范本。进一步加强政府采购信息发布平台和评审专家库建设,实现政府采购信息的快捷、便利、全方位、低成本发布,同时实现跨地区、跨部门的评审专家资源整合和共享,提高政府采购评审工作的客观性和公正性。除公开招标和邀请招标的公告内容有具体规定外,建议增加必须进行公示的其他采购方式的公告内容,如询价、竞争性谈判的邀请等。

(四)探索和建立电子化政府采购平台

要进一步加强对电子化政府采购的学习和研究。通过这次学习考察,我们认为,实施电子化政府采购是一个系统工程,涉及业务流程的整合和规范、信息网络技术的构建和支撑、政策法规的建立健全、企业和中介机构的支持配合以及我国市场经济环境的完善等多方面事项和内容。德国在这方面取得了一定成效。对我国而言,电子化政府采购尚处于研究准备阶段。为确保我国顺利、有效实施电子化政府采购,达到预期目标和积极效应,少走或不走弯路,应进一步加强对电子化政府采购理论和实践的全面学习和研究,对我国和先行实施国家的国情和特点进行深入比较分析,借鉴国际先进经验,研究提出符合我国国情的电子化政府采购的实施方案。

(五)建立完善政府采购从业人员资格审批和培训制度

目前,我国政府采购领域存在代理机构数量偏多,竞争激烈,不正当竞争行为时有发生的情况。同时,认定政府采购代理机构的“门槛”较低,许多政府采购从业人员存在专业知识缺乏、政策法规水平不高的问题。为此,建议适当提高政府采购代理机构的准入资格条件,推进政府采购从业人员的职业化、专门化,并加强政府采购从业人员的在职培训,提高专业知识和政策法规水平。条件成熟后,可考虑建立执业资格制度,政府采购从业人员通过相应的执业资格考试取得资格证书,代理机构取得执业资格的从业人员达到一定人数和比例后方可取得代理政府采购业务的资质。

(六)完善政府采购争端解决机制

政府采购投诉制度是对供应商的一种行政救济制度。对于投诉的处理,建议以事实为依据,注重发挥音像设备的监控功能,使投诉处理符合法律法规的要求。对无效投诉超过三次的供应商,要视情况给予相应的处罚,或列入黑名单取消其投标资格。今后,需要在以下方面完善政府采购争端解决机制:一是进一步完善政府采购有关质疑、投诉方面的制度,尽可能将问题解决在质疑、投诉阶段;二是加强培训,提高政府采购工作人员的法律和业务素质;三是加强对财政监管工作人员政府采购方面法律和业务知识培训,提高处理政府采购投诉案件的工作能力;四是加强财政法制和政府采购机构的协调配合,共同解决好政府采购行政复议案件。

(七)完善政府采购的监督体系

目前,依照法律、行政法规规定,财政部门、监察部门和审计机关对政府采购负有行政监督职责,三部门在职责分工方面比较明确,财政部门负责对政府采购活动的监督,监察部门负责对政府采购活动中的人员违法违纪情况进行监察,审计机关负责对政府采购当事人的资金支付等情况进行审计监督。但是三部门在信息传递、沟通配合、协调处理等方面存在一些问题,不利于及时、有效地对政府采购活动全过程进行有效监管。

要进一步完善政府采购监督体系,加强财政部门与监察、审计部门的密切协作,创新监管机制,形成监督合力。财政部门要完善本系统政府采购的管理体制、运行机制和监督体系,加大日常监督检查力度,依法查处违法违纪行为,建立起一个综合监督检查与纪律监督管理相结合的方式,使整个采购过程处于有效的监督之下,确保政府采购法律法规的贯彻执行。审计机关要充分发挥审计监督作用,一方面应当将对政府采购的审计监督纳入同级审计的范围;另一方面,又要定期对政府采购管理机构、政府采购中心、具备代理政府采购业务资格的社会中介机构,以及政府采购单位实行全面审计。监察部门要加大对政府采购违法责任人员的查处力度,做到监督的程序合法,监督的结果到位,该整改的必须整改,该处理的必须处理,该追究法律责任的必须追究相关责任人的法律责任,从而不断提高政府采购监督的效果。

 

                                                                          二00六年

 

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