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德国财政法律体系及财政立法制度

 

一、德国财政体制的基本情况

德国是联邦制国家,《联邦区域规划法》将行政区域划分为联邦、州、地区三级,共有16个州(包括柏林、汉堡、不来梅三个城市州),1.48万个地区(包括市、县、乡、镇等各级政府)。国家宪法即《德意志联邦共和国基本法》(以下简称《基本法》)对各级政府的财权和事权作了划分,将国家的财政层次分为联邦、州和地方三级,三级财权对应于德国联邦、州和地方三级政府的事权划分。各级政府的财政支出都在每年初的财政预算案中作出规定,而财政预算案则是由议会审议后确定。议会审议的财政预算案非常详细,具体到每一笔款项的支出或划拨。财政部门只是按预算案拨付钱款,没有自行支配国家财政资金的权力。如果因为特殊情况需要变更财政预算,必须重新提请议会审议,获得通过后才可以变更。

事权方面,《基本法》规定德国联邦政府是中央政府,主要任务是负责为了普遍的利益必须统一进行处理的事务,即整个国家的国防、外交、社会安全、社会保障和建造高速公路等,其他事务原则上由各州和地方政府负责,每个州均享有一定的独立性,并制定有各州的宪法,但州宪法必须符合《基本法》。只是在个别领域,联邦政府才有从上到下、深入到基层政府的联邦管理机构。

财政司法方面,德国设有联邦财政法院,负责解决纳税主体对纳税事项等的财政争议。联邦财政法院属于德国五部分的司法体制之一,这五部分即:联邦普通法院(包括民事法院和刑事法院)、联邦行政法院、联邦财政法院、联邦劳工法院、联邦福利法院。同时还有联邦宪法法院,负责监督《基本法》的执行情况,并裁决联邦与州之间或联邦各机构之间的纠纷。

二、德国财政法律体系的基本框架

德国没有制定单独的财政基本法,财政体制和财政法律的渊源是《基本法》。《基本法》对各级政府的公共开支、税收立法权、税收分配、财政补贴和财政管理都做了明确规定。同时,1967年联邦制定的《促进经济稳定和增长法》也为德国财政体制和财政政策提供了法律基础。总体而言,德国财政法律体系是以《基本法》为根本,由《税收通则》、《财政平衡法》、《促进经济稳定和增长法》等法律构成的。《基本法》对财政体制作了原则性规定,有关详细的财政法律规定分散在其他法典之中。

(一)《基本法》中有关财政事项的规定

《基本法》通过于1949年5月23日,在1990年德国统一后,重新修订了《基本法》的序言和最后条款,从1990年10月3日起,在整个德国生效。《基本法》共分11章、146条。第119条规定了公民的基本权利;第2037条是有关国家体制及联邦和州的关系;第3882条是有关立法机构及立法程序;第83104条规定了司法机构;第105条有关军事防御;第106146条是有关过渡时期的条款。《基本法》第10章对财政事项作了具体规定,包括财政层级的分工负责、财政任务的分配。其中,明确规定的部分属于联邦,其他则是由州和地方来确定,属于州、地方财政的部分较多。同时确立了三权分立原则、中央与地方的分权以及州的三权分立。州在执行自己的州法的法定任务时,也要执行联邦立法规定的任务。第104条规定,联邦和各州发生的支出由各自承担,属于共同事项的财政法律,由联邦立法,税收的比例划分也由联邦规定。同时规定,财政收入较高的州由联邦通过法律规定(即联邦制定的《财政平衡法》)来补助收入较少的州。第104115条规定了预算平衡的指导性原则,各州议会通过后就可成为预算法律制度。

(二)财政税收方面的法律制度

德国联邦政府的财政收入来源主要是税收,财政税收收入在各级政府之间的纵向分配,对各级政府的财权有着重要的意义。因此,税收立法权作为一项重要的权力,基本上也是由联邦掌握。大多数税法由联邦一级制定,即由联邦议院和参议院通过并公布实施,其中包括税种开征、分配原则、课税对象、起征点、税收优惠等。具体的税收规章制度和实施细则由联邦财政部制定,各州的税收立法权力主要体现在调整某些税种的税率或某项系数方面。

《基本法》对德国的财政税收作了原则规定,包括各级政府的财政税收职责划分和联邦、州、地方之间的税源分配,在此基础上再制定了具体的税法,并对税收立法权也作了规定,大部分税种由联邦立法,州立法的税种只有一些小税种。《基本法》第106条、107条对于各级政府税收分配进行了明确规定,联邦法律只能做小的调整,重大的修改则必须通过《基本法》修正案来进行。据此,联邦制定了《税收通则》、所得税法、赠与税法等税收法律,《税收通则》共九编415条,详尽地规定了税收程序等税收征管问题。《基本法》规定,完全属于联邦政府的税收为:矿物油税、烟税、烧酒税和保险税。联邦和州两级共享税为公司税和增值税。其中,公司税由联邦和州各占50%分配。至于增值税在联邦和州之间的划分方法,德国还没有固定的法律规定。但这也使得增值税成为联邦和州之间税收分配的一个机动要素,可以通过联邦和州之间协议,适应联邦和州财政关系而改变分配比例。根据《基本法》,工资所得税也是联邦和州的共享税,但同时联邦政府可以确定工资所得税划分给市镇的比例,因此,工资所得税实际上成了联邦、州和地方三级财政的共享税。现行的工资所得税分配比例是联邦和州各占42.5%,市镇占15%。在全部税收收入的分配中,联邦得的比例约占50%(包括归欧盟的收入),相当于各州(占37%)和地方(占13%)之和。德国认为,保持联邦财政比较强的实力地位,是财政体制的基本要求,否则联邦政府的职能和特殊地位就无法充分体现。

联邦议院于2000年2月,联邦参议院于同年7月讨论通过了新的税收改革法案。改革法案在2001年至2005年分三个阶段依次实行,现在已经基本完成。这次税改是以降低税负,降低企业和个人的负担为宗旨,其中最低税率由公布法案时的22.9%,经2001年的19.9%和2003年17%,降至2005年的15%;最高税率则相应从2000年的51%,经48.5%、47%而至42%。这次税收改革的减税总额达到900亿马克(约450亿欧元)。

德国的税法体系完备,不仅范围广,即便很小的税种也都以法律形式确定下来,而且规定得非常具体和详细,特别是在税基的规定上几乎涉及到了财政经济业务中的方方面面,由此构成了一个庞大、完整的税收法律体系。

(三)《财政平衡法》与财政均衡发展

各地区平衡发展作为德国区域发展战略的重要原则,实行均衡发展被写进了《基本法》。《基本法》第72条明确规定:要在全国各地实现均等化的生活水平。有关部门在处理涉及区域发展问题时,必须遵循这一原则。在德国统一的1990年,联邦就设立了为期四年半、总数达1150亿马克的德国统一基金。在1991年3月初就决定实施振兴东部的共同行动,在1991年和1992年向东部追加240亿马克财政援助。联邦财政为此增加的负担则通过增税来部分地加以平衡。财政平衡的法律基础就是《财政平衡法》,通过各州之间和州内地方之间税收收入的再分配,达到各地区财力基本平衡,这是德国财政法制体系中一项独具特色的重要内容。

《财政平衡法》是原联邦德国于1969年实行州财政平衡改革的产物,1970年生效,在德国统一和原东德地区向市场经济转轨的前提下,该法被修订。新《财政平衡法》于1993年6月公布,自1995年1月1日起正式生效,主要将财政平衡划分为纵向财政平衡和横向财政平衡两个方面。

《财政平衡法》规定,在测算税收能力指数和评估各州税收能力及需求量后,如果税收能力指数小于平衡指数的92%,则92%以下的差额要全部得到补偿。如果税收能力指数与平衡指数之间的差额在92100%之间,其差额部分按37.5%的比例弥补。如果税收能力指数不超过平衡指数的102%,在此限度内的收入可自行留用;如果税收能力指数大于平衡指数的102%,且小于110%,就要从超额的部分中拿出70%用于补充贫困州的收入。税收能力指数超过平衡指数110%的部分,全部用作对贫困州的财政拨款。

通过《财政平衡法》的实施,德国东西部差距逐渐缩小,基本实现了各地区财政和经济的均衡发展。

三、德国财政机构的设置与职能

由于德国财政体制以法律为基础,除非经国会授权立法,否则,政府部门只能制订适用于政府内部的规章制度。因此,德国各级财政部门通常并未设立单独的财政法制机构,其职能分散在财政部门的工作机构之中。

德国财政部行政机构由办公厅、预算司、国有财产司、信贷司、税务司、私营化司、欧盟事务司等十个司局单位组成。比如税务司是主要负责税务法律起草的单位。财政机构设置上,在联邦一级,设有联邦财政部,负责联邦财政管理工作。州设立财政局,并在州以下设有分支机构。联邦财政部对州、地方财政部门没有领导关系,但在联邦设有财政计划委员会,成员主要为联邦、州和大的地区的财政机构负责人,委员会的主持人为联邦财政部长,在处理各级政府间财政乃至经济关系方面起到了协商作用。各州财政部是州财政税务的最高管理机关,中级管理机关是财政税务管理总局,地方管理机关是财政税务局。财政税务管理总局主要负责向其领导下的财政税务局解释有关财政税收法律和指导有关税收征管工作。较大的联邦州如巴伐利亚州可以设几个财政税务管理总局,而柏林、汉堡等城市州只设一个财政税务管理总局。而财政税务局专门负责各项税收的征管工作,在每个州的各个市县乡镇都设有归州领导的税收征管机构。共享税征收后,按照法定的比例,分别同时上缴联邦、州和地区财政金库。

四、德国财政立法体制和立法程序

(一)联邦与州的财政立法权限划分

德国属于典型的联邦国家,联邦与州的财权与事权划分非常清晰、明确,这同样表现在对财政立法权限的划分上。《基本法》第73条通过列举方式,详细规定了联邦的立法权限,并在第70条规定:各州在本法未赋予联邦立法权的范围内,有立法权。因此,只有对《基本法》明文列举的财政立法项目,联邦才可以立法。对联邦所立的没有立法权限根据的财政法律,将因违反《基本法》第70条的规定而无效。这样,各州没有必要一一证明其对具体的财政事项有无立法权,各州的财政立法权既不在联邦《基本法》中规定也不在各州宪法中规定,而是基于剩余权归属原则进行推定的结果。但是,这种立法推定并不意味着各州拥有绝大部分的财政立法权限。事实上,联邦议会的财政立法权,比各州议会多得多。

(二)联邦的财政立法权限

按照《基本法》规定,联邦财政立法权限均列举于《基本法》中,可以分为联邦专属财政立法权、共同财政立法权及一般原则财政立法权三大类。如果一项财政法律内容牵涉数个立法权限,则依其立法重点归类。

1.联邦专属财政立法权

在联邦国家,某些特定事项必须以联邦法律规定,因为这些事项只关系到联邦或者有必要进行统一规定。《基本法》第73条列举了联邦的七大类专属立法权项目,即:(1)外交和国防、国籍;(2)通货、货币与造币制度;(3)关税和贸易区的统一,商品流通自由;(4)联邦铁路和航空运输;(5)邮政和电信;(6)知识产权;(7)联邦与州刑事警察的合作等事项。其中,关税是联邦财政专享收入,处理海关事务是联邦政府的职责范围,制定关税相关法律制度是联邦的专属财政立法权。其他联邦专享税以及联邦、各州和地方的共享税,也由联邦立法或联邦有优先立法权。各州的专享税不在州的专属立法权之列,而属于共同立法权范围,即各州可以立法,但联邦仍控制优先立法权。实际上,为了保持法律和税收制度的统一、各州和地方生活条件的基本一致以及避免各州制定税法中的相互干扰,属于各州的专享税也一直由联邦立法。除了授权立法外,在联邦专属财政立法权限内,州立法是不允许的。而实践中,这样的授权立法非常之少。

2.共同财政立法权

《基本法》第74条列举了联邦与州的所谓共同立法权事项,即:(1)民法、刑法,法院的组织和诉讼程序,律师和公证人;(2)结社和集会法;(3)公共福利;(4)关于经济事务的法律(如矿业、工业、动力供应、手工业、商业、贸易、银行等);(5)劳动法(包括社会保险、失业保险);(6)防止滥用经济权力;(7)不动产买卖,土地法;(8)公路交通等事项。其中,公共福利、社会保险和失业保险等事项,属于联邦与州的共同财政立法权。

但是,在“共同立法权”事项内,如果被认为有进行联邦立法的需要,则实际上可以排除州的立法权。《基本法》第72条规定,在下列情况下有联邦立法需要:(1)个别州的立法不能有效规定;(2)如果某一事项由州法律规定,势必损害其他各州或全体人民的利益;(3)为维持法律上或经济上的统一,特别是维持生活条件的统一。这三种联邦立法需要,尤其是第三项,在财政立法上运用的范围非常广,易于作为联邦的立法依据而被使用。因此,所谓的共同财政立法权,在很大程度上属于联邦的立法权限范围。同时,《基本法》第72条还规定,“属于共同立法权范围内的事项,各州只有在联邦未行使其立法权的情况下……有立法权。”这表明,各州事实上拥有的是递补性立法权,即在联邦未行使其立法权之前才拥有立法权,即联邦在共同立法权事项内有优先立法权。这种情况下可能发生联邦与州的立法冲突。对此,《基本法》第31条特别规定:“联邦法律高于州法律。”

3.一般原则财政立法权

《基本法》1969年修订后出现了联邦的一般原则财政立法权。顾名思义,在此种情况下,联邦只能制定有关财政法律的基本原则。《基本法》在有关财政一章中规定:通过……联邦立法可以确定关于预算法等联邦及州共同适用的原则。据此,联邦于1969年制定了预算原则法,规定了联邦与各州共同有效的关于预算法的原则,如预算、财政计划、会计、审计等规定。一般原则财政立法权不属于联邦专属立法权,因为各州在不需要联邦授权的情况下即保有立法权限。

总之,《基本法》实行五十多年以来,经过多次修改,已扩大了联邦的财政立法权限。尽管有关于州立法权限推定的规定,但财政立法的重点在于联邦,各州的立法权限只剩余文化权、警察权和地方自治。但是,在立法权限绝大部分属于联邦的同时,法律的执行主要掌握在各州手里。

(三)政府的授权立法

在德国,行政机关一般没有立法权,除非有法律或议会的授权。区别于议会立法,此种政府的授权立法是一种发生在行政范围内的立法行为。《基本法》第80条和各州宪法相关规定:“联邦政府、联邦各部部长或各州政府可根据法律授权颁布法规命令。这种法律必须规定授权的内容、目的及范围……。”因此,德国不存在固有的行政立法权,而是一种“继受的行政立法权”。并且,《基本法》要求的是一种特别法律授权,议会立法者必须在法律中事先规定行政机关制定法规命令的内容、目的和范围。这是因为,为了维护法律的效力和权威,议会不得通过过多的授权转移其权利,法律中有关的授权内容和范围必须限制,这也便于公民在授权的法律中明确在此法律基础上制定的法规命令可能包含的内容。因此,法规命令是在立法及行政之交叉点上,它兼具立法功能和法律的执行功能。如果政府未经授权制定了一项法规命令,则该法规命令将因违反《基本法》第80条而无效。

除法规命令之外,德国行政机关也制定行政规则,它们具有一定的法律属性,但没有直接的对外影响力,而是属于内部规范。但它们有时可以间接地对外产生效应,如通过解释不确定的法律概念或表现为实行裁量的具体化指示,间接对外产生规范作用。

(四)立法程序

德国没有系统的立法法或立法程序法。联邦议会立法程序最重要的部分都规定在《基本法》里,各州议会的立法程序规定在各州宪法中。而各种比较技术性的立法细节问题,则在议会的议事规则、政府的组织章程以及各部共同的组织章程中规定。所有法律法规命令都必须公布,并遵守法定制定程序,否则将无效。

财政立法权主要集中于联邦,联邦议会的立法程序主要有以下内容:

1.立法程序的启动

通常在每届议会任期开始时,从政府所做的施政报告中即可得知政府在整个任期内的立法计划。同时,某些突发性事件的产生,新闻界、社会团体(如工会、教会)或学术界公开推动某个法案的制定,甚至政党的竞选纲领,都可能推动立法程序的进行。

2.向议会提出法案

《基本法》第76条规定,法案可由联邦政府、联邦议会议员或联邦参议院向联邦议会提出。实践中,多达80%以上的法案是由政府部门拟定、联邦政府提出的,这是因为政府需要法律作为达到施政目标的基础。由联邦议会议员提出的法案至少需要5%以上的议员同意,即由党团提出,党团由各政党在议会的党员组成,组成一个党团至少须拥有5%的议员人数。联邦参议院由各州政府成员组成,是一个联邦性机构,各州通过这个机构参与联邦立法,以防止联邦立法损害各州利益。

以联邦政府提出财政法律草案为例,具体步骤如下:(1)财政部门拟定草案,并在拟定过程中征询政府以外的各种组织意见,比如各邦政府、利益团体及党团等,以获得必要的咨询和检验法案在政治上的接受力,如果在这个过程中对于《基本法》的适用有异议,则需要由司法部及内政部的人员参与准备工作。所有草案向内阁提出前均需经司法部审查其合法性;(2)联邦政府(内阁)讨论通过后,成为政府的法律提案;(3)将法律提案提交联邦参议院审议,联邦参议院须在六个星期内对政府的法律提案表示意见,这是联邦参议院第一次立法参与;(4)联邦政府对联邦参议院的意见发表意见。

3.议会审议法案

将拟定好的法律草案提交联邦议会后,依照联邦议会的议事规则,在联邦议会有三个读会程序。一读会时一般很少举行讨论,往往只是朗读法案名称,即分交常设的相关专门委员会,比如财政、司法、劳动、环境、家庭委员会等,由专门委员会进行讨论,在讨论的过程中可以听取鉴定人及利益团体代表的意见。专门委员会结束讨论后举行二读会。二读会是主要的讨论会议,在这个读会中每一个条文均会被讨论和表决。如果没有修改,则接着进行三读会。如果有修改,则在修改之后第二天进行三读会。三读会结束后将对整个法案进行表决。依照《基本法》第77条第一款的规定,联邦议会通过法律须要议员人数过半数同意。

4.参议院审议法案

法案经议会审议通过后,须转交联邦参议院进行第二次立法审议。联邦参议院参与审议的方式依照该法案是“抗辩型法案”还是“同意型法案”而定。对于“抗辩型法案”,参议院的抗辩可以经由联邦议会的法定人数过半数推翻,而“同意型法案”只要联邦参议院不同意,该法案就不可能通过并成为法律。也就是说,对于“抗辩型法案”,联邦参议院只能拖延,而对“同意型法案”则可以阻止其通过。因此,如何区分是“抗辩型法案”还是“同意型法案”是一个很重要的问题。为了区分这两种法案,联邦《基本法》详细规定了什么是“同意型法案”,即明文规定须联邦参议院同意的各种法律,其他未规定的则是“抗辩型法案”。在立法实践中,“同意型法案”的数量比“抗辩型法案”多。

显而易见,对《基本法》的修正案属于“同意型法案”,否则各州的权限在未采取任何相对措施的情况下可能会受到限制或危害。此外,一切影响各州行政机关的行政程序和组织的联邦法律也须得到参议院同意,因为在联邦制度下,大部分联邦法律均由各州行政机关加以执行。另外一个“同意型法案”存在的重要领域是《基本法》中关于财政制度的规定,由于财政的分配对于联邦各州有非常重大的利害关系,一旦财政收支的分配通过制定联邦法律加以明确了,则可能导致不利于各州规定的出现。

如果是“抗辩型法案”,则联邦参议院只有抗辩权。提出抗辩权的前提是联邦参议院依照《基本法》第77条第二项的规定请求召集调解委员会。该调解委员会是联邦议会和参议院的共同委员会,它由11个联邦议会议员及11个联邦参议院议员组成。调解程序的目的在于找出两个机构均可接受的建议。只有当调解不成时,才可以对该法案提出抗辩。

总之,“同意型法案”须经联邦参议院明确表示同意时才能通过;而对“抗辩型法案”,要么联邦参议院不提出抗辩或不提出召集调解委员会,要么提出的抗辩被联邦议会以法定人数过半数驳回,法案才能通过。

5.法案的签署和公布

法案经联邦参议院参与并通过后,由联邦总理及有关部长签署,再交由联邦总统签署,最后在联邦法律公报上公布。

五、启示与借鉴

德国的财政法律制度是德国财政体制和经济稳步发展的基础和重要保障, 借鉴和吸取德国财政法制建设的有益经验,进一步健全和完善我国的财政法律体系、理顺财政立法体制,对拓宽我国财政体制改革思路,促进财政部门依法理财具有重要意义。

(一)明确财政立法范畴,健全财政法律体系

虽然德国没有制定单独的财政基本法,但以《基本法》为核心和源头的财政法律体系已经非常成熟和完备,对联邦与各州政府的事权与财政作了非常详细、明确的划分,对政府公共开支、税务立法权、税收分配、财政补贴和财政管理等也都做了明确规定。以《基本法》为基础,德国还制定了一系列财政法律,如《税收通则》、《财政平衡法》、《促进经济稳定和增长法》、《预算原则法》等。德国的税法体系以其完备、严谨和详细著称,形成易于操作、有机统一的税收法律体系。反观我国,目前财政立法不到位的问题还十分突出,现有财政法律法规的辐射面比较有限,尚未形成较为完备的财政法律体系。

借鉴德国的财政法律体系,结合我国财政调整的社会关系来看,我国财政法律体系大致应包括以下八个子体系:(l)规定财政职能、财政原则、政府间事权与财权划分、财政活动方式、财政决策程序以及财政政策的综合性财政法律体系;(2)规范国家、社会组织、居民个人预算分配关系的预算法律体系;(3)规范国家与纳税人之间的税收关系以及中央与地方之间税收权限关系的税收法律体系;(4)确定财政支出范围、规范财政资金使用行为的财政支出法律体系;(5)规范国有资产所有者、经营者之间的国有资产管理关系的国有资产法律体系;(6)规范国家与行政、企事业单位之间各种财务关系的财务会计法律体系;(7)规范以国家为主体的国家信用法律体系;(8)规范国家监督国民经济各部门和各单位财政活动的财政监督法律体系。通过建立全方位的财政法律体系,将法制贯穿于整个财政经济活动过程。

(二)进一步加强政府间财政关系方面立法的研究,加快财政法制化进程

与德国相比,我国的政府间事权与财权划分没有统一的宪法与法律依据,引发了政府间收入划分存在多重标准、各级政府支出责任不清,主要依靠行政管理手段等一系列问题,已经成为财政立法和财政法制化过程中的一个瓶颈和难点。

借鉴德国联邦与州之间事权与财权的划分,我国中央与地方事权、财权的划分主要应从三个方面着手:一要合理界定政府职能范围,主要限于社会管理和公共服务、收入再分配和经济稳定三个领域;二要科学划分中央与地方的经济管理权限,建立起合理分工、协调统一的财政经济管理体制;三要合理划分中央与地方财政的支出范围,主要包括进一步明确中央与地方财政的投资性支出、政府行政管理支出和教育、文化、卫生以及科学事业经费支出范围。目前,经过多年的改革和探索,我国各级政府间财政关系的基本框架已初步形成,应进一步加强规范这方面立法的研究,推进法制化进程,将各级政府的事权、支出范围和财权的划分,转移支付的具体方式、计算依据、公式及数量,转移支付的监管办法等内容,以法律形式固定下来,并建立起相应的配套措施。如在宪法中增加有关财政方面的规定,研究制定财政基本法、财政转移支付法等。同时,还应尽快建立健全相关法律制度,并形成监督约束机制,从而推进财政法制化进程。

(三)提高财政立法质量和层次,增强财政法律的权威性和严肃性

德国的财政法律绝大多数都由联邦议会通过,作为德国宪法的《基本法》也涵盖了很多财政内容,其财政立法质量和层次都很高。相比之下,我国财政法律立法的层次相对较低,现行财政法律体系中绝大部分是财政部及各级政府财政部门发布的规章和规范性文件,一部分是国务院发布的行政法规和政策性文件,由全国人大及其常委会发布的财政法律只占极少数。这不仅在一定程度上影响了财政法律法规的权威和实施效果,尤为严重的是,容易与其它的部门法律法规产生冲突,法律的严肃性遭到破坏,导致财政法律法规虚设或失灵,财政职能被肢解。因此,应当尽快提高财政立法层次,争取大多数财政立法都由全国人大及其常委会颁布实施。同时还应严格审核其它部门法律法规中涉及的财政、税收的条款,尽可能避免法律法规之间的冲突,切实维护法律的尊严,为增强国家财政实力和宏观调控能力提供良好的法律环境。

(四)改进财政立法程序,加强财政立法规划

德国的财政立法程序比较清晰、明确,有非常严格的条件、时间限制等程序规定,同时通过联邦参议员、调解委员会的设计,使得财政立法能够兼顾、平衡各方面利益与关系。而我国财政立法程序相对比较模糊,且周期比较长。虽然立法采取慎重态度是十分必要的,但立法周期过长,使得一些急需的财政法律法规迟迟不能出台,影响了财政法制建设的进程和财政经济工作的顺利进行。因此,应当改进和简化立法程序,缩短立法周期,加紧制定财政立法的总体规划,对市场经济发展所需要的法律和当前急需制定的法律,要通盘考虑,合理布置。尽快制定出立法的长期计划和年度计划,有步骤、有计划地加以实施。凡是涉及改革和建设全局的财政法律,应当由人大及其常委会制定和颁布实施;凡是只涉及财政活动本身和局部性的财政法规,则应由国务院牵头组织财政和其他部门、有关专家学者负责制定,并由国务院颁布实施。

(五)加强财政立法,限制行政机关的自由裁量权

由于德国的财政法律十分具体、完备,联邦和各州政府及其财政部门在法律允许范围内的财政自由裁量权比较小。而我国由于财政法律体系还不完善,行政机关的一些行为还无法可依,自由裁量权比较大,行政机关有时在行使行政权力的过程中,具有随意性,使得侵犯公民人身权利、民主权利和其他合法权益的行为以及滥用权力、刁难群众、以权谋私的行为时有发生,这与建设法治国家的要求是相悖的。因此,财政法律应当对行政机关的自由裁量权作出明确、具体的限制规定,使得财政部门能够更好地依法行政、依法理财。

                                            二00六年

 

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