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国家赔偿费用追偿问题研究

  条法司  杨敏 许大华 卞荣华 张德钧

  《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出,要加快建设法治政府,全面推进依法行政;要健全行政执法责任追究制度,完善行政赔偿、刑事赔偿制度;要加强对权力运行的制约和监督,加强对行政机关、司法机关的监督。国家赔偿费用追偿制度是国家赔偿的重要组成部分,进一步完善有关国家赔偿费用追偿的制度,对于促进司法机关、行政机关依法行使职权,推进社会和谐、公平和正义,显得尤为必要。

  我国《国家赔偿法》及其配套的行政法规《国家赔偿费用管理办法》自1995年施行十多年来,为保护公民、法人和其他组织的合法权益,推进行政机关依法行政和司法机关公正司法,发挥了重要作用。国家赔偿费用追偿制度作为国家赔偿制度和财政部门管理国家赔偿费用的重要组成部分,对完善国家赔偿制度、建立权责明确的国家赔偿费用管理机制、明确相关人员责任,起着至关重要的作用,一方面,通过追偿对来源于国家财政的国家赔偿费用进行补充;另一方面,通过追偿对责任人进行惩戒,做到权力与责任的统一。

  国家赔偿费用追偿制度是指赔偿义务机关在代表国家向赔偿请求人支付赔偿费用后,依法责令有故意或者重大过失的工作人员、受委托组织或个人承担部分或全部赔偿费用的一项法律制度,是国家赔偿费用管理中的一项重要内容,也是世界各国国家赔偿法普遍规定的制度。

  但是,在国家赔偿费用追偿实践中,存在追偿难以执行、追偿效率低下等问题,以至于《国家赔偿法》有关追偿的规定被称为休眠条款如何发挥好追偿制度的作用,深入贯彻党的十六届六中全会精神,进一步增强国家赔偿费用追偿制度的合理性和可操作性,更好地体现国家赔偿尊重和保障人权的立法精神和以人为本,立法为民的法治理念,已成为预防和处理社会矛盾,建设和谐社会所面临的一项重要任务。

  本文从分析国家赔偿费用追偿管理的现状入手,着重剖析追偿制度存在问题及其成因,提出加强追偿管理的对策和建议,供修订《国家赔偿法》、《国家赔偿费用管理办法》和完善国家赔偿费用追偿制度参考。

  一、国家赔偿费用追偿管理的现状

  (一)相关法律规定。

  《行政诉讼法》第六十八条、《国家赔偿法》第十四条、第二十四条、《国家赔偿费用管理办法》第十二条分别对国家赔偿费用的追偿问题作出了规定。

  《行政诉讼法》第六十八条规定:行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的,由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。行政机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。

  《国家赔偿法》分别就行政赔偿和刑事赔偿的追偿作出不同的规定。第十四条对行政赔偿追偿作出规定:赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的工作人员、受委托组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。第二十四条对刑事赔偿追偿作出规定:赔偿义务机关赔偿损失后,应当向有下列三种情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用:一是有刑讯逼供或者以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的情形;二是有违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的情形;三是在处理案件中有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

  《国家赔偿费用管理办法》第十二条规定,赔偿义务机关赔偿损失后,应当依照国家赔偿法的规定,向责任者追偿部分或者全部国家赔偿费用。并明确如属财政核拨的国家赔偿费用,追偿的国家赔偿费用应当上缴同级财政机关。

  此外,《国家赔偿费用管理办法》还赋予财政机关对追偿事项的审核及追缴权。第八条规定赔偿义务机关申请核拨国家赔偿费用或者申请返还已经上交财政的财产时,应向财政机关提交赔偿义务机关对有故意或者重大过失的责任者依法实施追偿的意见或决定;第十四条规定未按照规定追偿国家赔偿费用的,由财政机关依法追缴被侵占的国家赔偿费用。

  (二)基本情况。

  据了解,在各地区贯彻实施国家赔偿费用管理规定中,都有对责任人进行追偿的规定,其追偿标准主要有两种:一是规定按赔偿费用的一定比例进行追偿,如北京、甘肃、黑龙江、四川、云南等,其中甘肃和云南还分别规定了5000元和本人12个月基本工资的最高限额;二是规定按责任人若干个月的工资为标准进行追偿,如安徽、湖南、吉林、宁夏、青海、武汉等,追偿额最高为本人12个月基本工资,按我国公务员平均工资水平计算,约为1万元左右。

  十多年来,在国家赔偿实践中,对国家赔偿实施追偿的案件屈指可数,可以说追偿制度并没有得到切实的执行。赔偿义务机关对于国家赔偿案件大多是只赔偿,不追责,不追偿,即使少数赔偿后要追究责任的,也往往是以内部行政纪律处分替代对其工作人员财产赔偿责任的追究。根据对26个省(市、区)各级财政部门的调查,2002年至2004年,向责任人追偿赔偿费用合计约217万元,仅占财政核拨的赔偿费用总额的3%,部分地区追偿赔偿费用数额为零。如湖南省2002-2004年核拨赔偿费用1109万多元,追偿仅29万多元,追偿率2.64%。黑龙江省发生61起国家赔偿案件中,只有1起得到追偿,核拨的447.9万元赔偿费中,只追偿了9.4万元,占核拨赔偿费用总额2.1%。北京市2002-2004年发生国家赔偿费用660万元,追偿26.6万元,占核拨赔偿费用总额4%

  (三)存在的问题。

  1.国家赔偿案件中进行追偿的比例过低。从国家赔偿追偿的基本情况来看,国家赔偿案件中的追偿比例过低,这是当前国家赔偿费用追偿中存在的最为突出的问题。追偿行为的缺失表现为:一方面是责任人的财产赔偿责任严重缺失,可能会助长国家公职人员滥用权力,甚至导致违法犯罪行为的发生;另一方面是国家赔偿的财产利益由于得不到有效追偿而受到损失,导致法律适用的严重不公正,破坏法制的统一性和严肃性。

  2.财政部门的审核及追缴权难以实现。《国家赔偿费用管理办法》虽然赋予了财政部门对赔偿义务机关实施追偿的审核及追缴权,但实际执行中,这种审核追缴权很难落实。一方面,财政机关对赔偿费用申请只是形式性审核,所掌握的只是赔偿义务机关提供的简单的书面材料,对具体情况很难了解,也就难以判断赔偿义务机关工作人员是否存在故意或重大过失等国家赔偿法规定的追偿条件,不便发表追偿意见,对赔偿义务机关作出的不予追偿的意见或决定,财政部门只能认可,而难以行使对未按规定追偿的追缴权;另一方面,《国家赔偿法》并没有赋予财政部门追偿的决定权和实施权,财政部门不能越俎代庖,一定程度上也只能是全额买单

  二、国家赔偿费用追偿管理问题分析

  (一)存在问题的原因。

  1.法律规定过于原则,可操作性不强。《国家赔偿法》和《国家赔偿费用管理办法》只是笼统地规定应对造成国家赔偿的责任人员进行追偿,而对具体的追偿程序、标准、期限、法律责任以及救济程序等都没有规定,使得追偿难以操作和落实。此外,《国家赔偿法》仅规定可追偿部分或全部的赔偿费用,而没有规定追偿限额。由于国家赔偿费用的数额并不固定,低的只有几百元,高的甚至可达数百万元,如果不对追偿金额进行必要限制,在实践中就不可避免会出现追偿金额与追偿对象的实际承受能力严重不相适应、法律的适用严重不统一等情况。

  2.赔偿义务机关缺乏追偿的主动性和责任感。是否追偿、如何追偿的决定权在赔偿义务机关,但由于赔偿义务机关对追偿所具有的惩戒与教育相结合的作用和重要性认识不足,为了片面调动工作人员积极性,减少执法压力等原因,都尽可能对工作人员不追偿。如海南省,省本级7件国家赔偿案件中有6件被赔偿义务机关认为不需要进行追偿,1件被认为应当追偿的行政赔偿案件,又因责任人退休和判刑而没能追偿。

  (二)国内外情况比较分析。

  从各国立法看,完善的追偿制度应包括以下几方面内容:

  1.行使追偿权的条件。各国一般认为,国家对责任人行使追偿权应具备以下两个条件:一是国家已对受害人赔偿。在赔偿之前追偿权是不存在的,这种先赔后追的追偿形式为许多国家采用。二是被追偿人对加害行为有故意或重大过失。通常情况下各国都把有故意或重大过失作为国家行使追偿权的前提条件,如日本赔偿法第1条第2款规定:公务员在行使公务权利时,有重大过失或故意时,国家或公共团体对该公务员有追偿权。将追偿权限制在故意和重大过失的范围内,一方面考虑到行政自由裁量权的存在使得行政职权的执行本身就存在着可能造成侵害的危险性,应允许公务员在一定限度内出现差错而不负任何责任,这样才能保护公务员恪尽职守、戮力从公的信心,并可监督不滥用职权;另一方面,考虑到司法机关执行职务的特点及案件的客观复杂性,有时即使执法人员本身主观上极尽注意之义务,但仍难免发生对事实认定错误或对法律适用不当,因此,各国对司法侦审人员的个人责任都采取严格限制的态度,多以司法人员在追诉过程中犯有职务罪为限。我国国家赔偿追偿的条件与其他国家基本一致,首先是赔偿义务机关已对受害人赔偿,其次,行政赔偿追偿是在工作人员有故意或重大过失的主观过错情况下,刑事赔偿则是在发生刑讯逼供、贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等客观事实的情况下,可以说我国对追偿采取了比较慎重的态度。

  2.追偿金额。各国在向责任人追偿过程中,一般遵循三个原则:一是负担大小与过错程度相适应;二是负担大小与赔偿金额的多少相适应;三是负担大小应考虑公务人员的薪俸,不影响其生活和家庭生计。从各国追偿制度及实践来看,追偿数额的确定,不仅要考虑赔偿义务机关赔偿受害人的数额,而且要考虑工作人员的赔付能力。所以在国家赔偿实践中,正是因为追偿的这种惩戒性质和充分考虑被追偿人的过错性质与程度等因素,追偿经常是象征性的。如前苏联和罗马尼亚规定追偿标准为不超过被追偿人3个月的工资总和;捷克《关于国家的决定或不当公务行为造成损害的责任法律》规定,一般情况下,个人的赔偿数额不得超过国家已赔偿数额的1/6,最高不得超过1000捷克郎(约合40美元)。我国的法律法规只考虑了责任人的过错程度和赔偿金额的大小,没有从公务员的工资收入出发规定追偿的限额,实践中也确有向个人追偿数十万的案例。

  3.追偿程序。各国的追偿程序,可以分为行政性质的追偿和民事性质的追偿。行政程序追偿是由赔偿义务机关单方面作出追偿决定;而民事程序追偿,是赔偿义务机关按照民事诉讼程序提出追偿要求,由裁决民事纠纷的法院来决定追偿事宜。在国外国家赔偿立法上,不少国家都将追偿决定权赋予了赔偿义务机关行使,由其依照一般工作规程或行政程序作出最初的追偿决定。追偿决定在形式上表现为书面决定或命令。但也有个别国家只将追偿请求权赋予国家赔偿义务机关,而将最终的追偿决定权赋予国家司法审判机关行使。如奥地利国家赔偿法规定,国家机关或公共团体向有过失的公务人员行使追偿权的诉讼,以民事诉讼第一审法院为有审判权法院,以权利侵害发生地法院为专属管辖法院;国家机关或公共团体在行使追偿权时可以根据民事诉讼法的规定请求法院对追偿对象发出支付命令。从我国现行的法律规定看,追偿由赔偿义务机关进行,追偿数额也是由赔偿义务机关决定的,实行的基本上是行政程序,但缺乏具体法定性的程序规定。

  4.追偿时效。各国一般认为,追偿权的行使以履行受害方赔偿义务即支付受害方赔偿费用为前提,未支付实施的,不得行使追偿权。各国对于追偿权的消灭时效一般规定为12年。意大利的《司法官责任法》规定:根据判决或庭外协议向受害人进行补偿之后,国家必须在1年之内向违法的司法官提起索赔之诉。奥地利国家赔偿法规定:偿还请求权自官署向被害人表示承认或自有损害赔偿义务判决确定时起6个月消灭时效。瑞士法律规定:联邦对公务员的追偿请求,时效为从认定或法院确定联邦的损害赔偿义务之日起1。我国台湾地区则规定,追偿权自国家向受害人支付赔偿金或恢复原状之日起,因2年间不行使而归于消灭。我国法律对追偿时效没有规定。

  5.追偿救济。追偿涉及到被追偿人的切身利益,对此被追偿人应有抗辨、申诉的权利和途径。追偿救济程序,是指受国家追偿的个人和组织,在不服国家赔偿义务机关所作的追偿决定时,依法定途径诉请有权的国家机关对追偿决定进行再审查,并由其作出裁决,从而保护自己的合法权益,依法纠正错误或不当追偿决定。监督国家赔偿义务机关依法行使国家追偿权的程序,是完整的国家追偿程序的重要组成部分,相对于追偿决定程序而言,是一种事后程序。国外国家赔偿立法大都明确赋予了被追偿者在不服追偿决定时的抗辩权、申诉权或起诉权,并相应对追偿救济程序作出了规定。对此,我国法律没有相应的规定。

  三、加强国家赔偿费用追偿管理的对策和建议

  (一)健全和完善国家赔偿追偿的法律法规。

  目前有关国家赔偿追偿的法律法规过于原则,存在着较大疏漏,实践中难以操作。建议在修订《国家赔偿法》和《国家赔偿费用管理办法》时,应从法律权限、程序、责任上对追偿的主体、权利义务、程序等予以明确规定。

  追偿不同于一般公务行为,是直接确定作为追偿对象的国家工作人员等对国家的一定金钱给付义务,赔偿义务机关在决定剥夺其部分合法财产权益时,应当受到法治原则的规范,如果像现在这样想追偿就追偿,想追偿多少就追偿多少,想怎样追偿就怎样追偿,追偿的行为或程序不适当甚至违法,不但会直接损害追偿对象的合法权益,而且还会因此直接或间接损害国家利益。所以,为了切实保证国家赔偿追偿公平、合理、适法,使追偿制度发挥应有的作用,在立法上应对追偿作出必要的更为严格的规定和要求。

  (二)建立和完善国家赔偿追偿制度。

  结合国外的经验、做法和我国的国情,建议从以下几个方面建立和完善国家赔偿追偿制度:

  1.合理确定追偿金额。追偿制度的设立是为了对国家机关工作人员在执行公务中的违法行为进行惩戒和教育,挽回国家财政资金的损失只是目的之一而不是根本目的,追偿不等于赔偿。所以在我国目前所执行的确定追偿金额的两项原则(主观过错和赔偿金额)之外,应增加考虑公务员工资原则,以使追偿一方面起到对工作人员的惩戒和教育作用,在一定程度上弥补国家损失;另一方面又不能影响工作人员的生活和家庭,打击工作人员的工作积极性,追偿金额的确定应取两者之间的平衡点。考虑到我国公务员的实际收入水平,参考各国的规定及各省所作的积极探索,建议目前我国的追偿总额以被追偿人6个月的工资总额为限。同时,应注意追偿是工作人员违法的经济责任,不能混同与行政责任、民事责任或刑事责任,相互之间不能相互代替。

  2.建立和完善追偿决定程序。从我国的行政管理制度和实际情况出发,我国的追偿程序仍以行政程序为宜,以赔偿义务机关,即被追偿人所属的国家机关为追偿主体,采取行政程序和手段作出追偿决定。赔偿义务机关对赔偿案件的具体情况有全面的了解,又拥有对被追偿人的人事管理权,在对工作人员违法行为进行责任追究时,可以将追偿和行政责任相结合,以起到最佳实施效果。作为国家赔偿费用追偿主体,赔偿义务机关应当承担起追偿的主要责任,对赔偿案件是否具有追偿情节进行认定是其不可推卸的法定职责。一般情况下,赔偿义务机关应当在作出赔偿决定或者支付赔偿费用之前就对追偿情节给予认定,在赔偿费用支付后一定期限内(如60日)正式做出追偿决定。在作出追偿决定具体的步骤和方式方法上,建议应当先交由赔偿义务机关的法制工作机构或有关部门依据客观事实和有效证据,以及法律的规定进行认真审查,并由其提出对责任者是否进行追偿的书面审查意见,然后将书面审查意见提交本机关领导决定。为了保证追偿决定的正确和公正,在决定的方式上应规定采用会议决定方式。追偿决定应当采用书面形式。在追偿决定作出之前,国家赔偿义务机关应当恰当履行告知义务,并依法认真听取追偿对象的陈述和申辩,否则所作出的追偿决定无效。追偿决定的内容应当包括追偿的理由、追偿的金额、缴款方式和缴款期限等。缴款方式可以一次性缴清,也可以分期缴款,但缴款期限最长不宜超过一年。

  3.建立并完善追偿执行程序。追偿执行权主要由作出追偿决定的赔偿义务机关行使,同时应给予人民法院对某些追偿决定内容的必要执行权限。追偿决定作出后,被追偿人应当按照追偿决定的缴款方式和缴款金额在追偿期限内自觉缴款。对于不履行追偿决定的被追偿人,赔偿义务机关可以视其经济能力采用对月工资报酬的部分扣发或全额扣发方法从其工资中直接扣除。由财政统发工资的,可以由财政部门直接扣除;对已不属于赔偿义务机关工作人员的被追偿人,或被追偿的财产不处于追偿机关实际管束和控制之下,追偿机关难以执行追偿的,可由追偿机关向人民法院提出申请,由人民法院执行赔偿义务机关生效的追偿决定,具体程序可以根据实际情况采用行政诉讼法、民事诉讼法所规定的各种执行措施。

  4.建立并完善追偿救济程序。追偿事关被追偿者的切身利益,追偿决定是否正确适当也直接或间接影响国家利益和国家机关的工作,因此建立并完善国家赔偿的追偿救济程序是十分必要的。鉴于追偿决定是行政程序,是对被追偿人个人的处理,对此国家机关工作人员可依《公务员法》和《行政监察法》的规定提出复核或申诉,对于受委托的组织或个人,则可按《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定提出行政复议或行政诉讼。

  5.建立并完善追偿制度中的法律责任。赔偿义务机关是追偿责任主体,负有不可推卸的追偿责任。这种追偿对于赔偿义务机关来讲,既是一种权利,又是一种职责和义务,必须严格依法行使,不能随意放弃和损害国家的利益。否则,便是赔偿义务机关的失职,应当追究单位及有关领导的责任。只有这样,才能保证追偿制度的切实执行。可以在追偿的法律规定中明确赔偿义务机关的法律责任,并由本级人民政府及监察机关行使追究赔偿义务机关行政责任的职权。

  (三)加强财政部门的审核督促权。

  财政部门作为国家赔偿费用的管理部门,为维护国家利益,对追偿事项有审核督促的权利。建议在现行规定的基础上,进一步加强财政部门依法行使对追偿事项的审核督促权。第一,财政部门应加强对国家赔偿义务机关提交的追偿意见的审查,国家赔偿义务机关在提交赔偿费用申请时必须提交在该赔偿案件中是否准备对有关责任人员进行追偿的书面意见;第二,财政部门如认为赔偿义务机关应予追偿而未追偿或追偿金额不符合法律规定时,应报请本级人民政府决定,本级人民政府可责令赔偿义务机关作出或重新作出追偿决定;第三,赔偿费用拨付后,财政部门应当及时督促赔偿义务机关作出追偿决定并依法执行追偿,对于无正当理由在规定期限内不作出追偿决定或不执行追偿决定的,应建议有权机关对相关责任人追究行政责任;第四,为便于财政部门事先知晓已经形成的国家赔偿案件的真实情况,应建立国家赔偿决定书、判决书抄送制度,由作出赔偿决定、裁决或判决的国家机关向本级人民政府财政部门抄送已经发生法律效力的国家赔偿决定书、判决书等。

  

  


  ②皮纯协 何寿生:《比较国家赔偿法》,中国法制出版社,1998年版,第192页。

  ③皮纯协 何寿生:《比较国家赔偿法》,中国法制出版社,1998年版,第195-196页。

  ④皮纯协 何寿生:《比较国家赔偿法》,中国法制出版社,1998年版,第194页。

  

                                            二00七年

 

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